Konsekvensutred
ning
Bilaga 2
2014-12-20
Miljödepartementet
Konsekvensutredning – införande av krav på dispens för
användning av växtskyddsmedel i vissa fall
1. Problemet och målsättning
Användning av växtskyddsmedel i sjöar, vattendrag, våtmarker och
andra vattensamlingar
Vattenmiljön är särskilt känslig för växtskyddsmedel. En mycket låg
halt av ett växtskyddsmedel i ett vattendrag kan påverka artdiversiteten och balansen mellan de vattenlevande organismerna i
vattenmiljön negativt. Dessutom kan vattenlevande organismer ta upp
de verksamma ämnena och transportera dem uppåt i näringskedjan
där de ackumuleras. Rester av växtskyddsmedel i sjöar och andra
vattendrag utgör också ett hot mot dricksvattenkvaliteten.
Med undantag för användning av växtskyddsmedel vid risodling
saknas en etablerad metodik för att riskbedöma användning av
växtskyddsmedel i sjöar och vattendrag. Det är trots detta bara ett
fåtal verksamma ämnen som uttryckligen inte får användas i vatten.
Växtskyddsmedel kan således godkännas för att bekämpa oönskad
växtlighet i sjöar och vattendrag. Så har också skett i vissa
medlemsstater. Produktgodkännanden som avser användning i vatten
finns bl.a. för växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet
glyfosat.
Det har sedan länge varit ett mål i svenska handlingsplaner för en
hållbar användning av växtskyddsmedel att det inte ska förekomma
någon användning av växtskyddsmedel i vatten. Detta för att undvika
de risker som är förknippade med användning av växtskyddsmedel i
vatten, och särskilt för att skydda dricksvattnet.
I den gällande handlingsplanen konstateras att målet har uppnåtts. I
dag används endast mekaniska metoder, såsom muddring och
vassröjare för att bekämpa oönskad växtlighet i vatten. Dessa ickekemiska metoder innebär en tillfredsställande bekämpning av oönskad
växtlighet i vatten. Målet i handlingsplanen är att kemiska
2
växtskyddsmedel fortsatt inte ska användas för att bekämpa växtlighet
i sjöar och vattendrag i de situationer där det finns icke-kemiska
alternativ. Detta är en av de prioriteringar som har identifierats i
handlingsplanen för att uppnå direktivets syfte att minska riskerna för
människors hälsa och miljön vid användning av växtskyddsmedel.
Målet med regleringen är alltså att säkerställa direktivets syfte.
Användning av kemiska växtskyddsmedel som utgörs av fungicider för
behandling av frukt och matpotatis efter skörd
Frukt och potatis måste tåla en lång lagringstid för att vara av säljbar
kvalitet på senvåren. Under lagringen kan frukten och potatisen
skadas, främst genom olika svampsjukdomar.
Inom EU är det vanligt att frukt och matpotatis behandlas efter skörd
med kemiska växtskyddsmedel som utgörs av fungicider för att
förhindra svampsjukdomar. Behandlingen av kärnfrukt sker huvudsakligen genom att frukten doppas i en lösning med det verksamma
ämnet.
Behandling av frukt och potatis efter skörd med kemiska växtskyddsmedel som utgörs av fungicider ger i jämförelse med alternativa ickekemiska metoder höga resthalter i livsmedlet. Det har därför länge
varit ett mål i svenska handlingsplaner för en hållbar användning av
bekämpningsmedel att efterskördbehandling av frukt och matpotatis
med fungicider inte ska förekomma.
I den nu gällande svenska handlingsplanen för hållbar användning av
växtskyddsmedel konstateras att målet har uppnåtts. I stället för
kemisk bekämpning efter skörd använder odlare av frukt och
matpotatis i Sverige icke-kemiska metoder för att hämma svampsjukdomar, bl.a. klimatstyrning i lager. Dessa icke-kemiska metoder
innebär att svampangrepp på produkterna hålls tillbaka och
metoderna innebär därmed en tillfredsställande bekämpning av
skadegörare. Målet i handlingsplanen är att kemiska växtskyddsmedel
i form av fungicider inte heller i fortsättningen ska användas för att
behandla frukt och matpotatis efter skörd mot svampangrepp i de
situationer där det finns icke-kemiska alternativ. Målet är alltså att
säkerställa direktivets syfte att minska riskerna med och
konsekvenserna av användningen av växtskyddsmedel.
Användning av jorddesinfektionsmedel vid odling av grödor avsedda
för produktion av livsmedel och foder
Jorddesinfektionsmedel är växtskyddsmedel vars användning syftar till
att sterilisera jorden. Medlen har oftast verkan mot alla levande
organismer i odlingsmarken och fungerar därmed som bredverkande
medel med (nematicid, insekticid, fungicid och herbicid verkan).
3
Användningen av jorddesinfektionsmedel är inte förenligt med en
hållbar användning av växtskyddsmedel eftersom medlen motverkar
användandet av förebyggande åtgärder såsom sanerande växtföljder
och motståndskraftiga sorter.
På grund av de risker och problem som är förenade med en
användning av jorddesinfektionsmedel har det länge varit en
målsättning i svenska handlingsplaner om hållbar användning av
bekämpningsmedel att kemiska växtskyddsmedel inte ska användas
för att behandla jord mot skadliga nematoder vid odling av grödor
avsedda för produktion av livsmedel eller foder. Den användning av
jorddesinfektionsmedel som förekommer i Sverige idag är begränsad
till prydnadsväxter och skogsplantskolor.
I den nu gällande svenska handlingsplanen för hållbar användning av
växtskyddsmedel konstateras att målet har uppnåtts. I stället för jorddesinfektionsmedel använder odlare i Sverige icke-kemiska metoder
för att förebygga och bekämpa skadliga nematoder i jord, såsom
växtföljder, toleranta och resistenta sorter och sådd eller plantering i
frisk jord. Dessa icke-kemiska metoder innebär en tillfredsställande
bekämpning av skadliga nematoder i jord vid odling av grödor avsedda
för produktion av livsmedel eller foder. Målet i handlingsplanen är att
kemiska växtskyddsmedel för att bekämpa skadliga nematoder i jord
vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel eller foder
fortsatt inte ska användas i de situationer där det finns icke-kemiska
alternativ. Användning i prydnadsväxter och skogsplantskolor ska
dock fortsättningsvis vara tillåten. Målet är att säkerställa direktivets
syfte att minska riskerna med och konsekvenserna av användningen
av växtskyddsmedel.
2. Riskbedömning
Risker med användning av kemiska växtskyddsmedel i sjöar,
vattendrag våtmarker och andra vattensamlingar
På grund av de komplexa samband som finns i vattenmiljön är det
svårt att riskbedöma användning av växtskyddsmedel i vatten. Det
nära samspelet mellan olika organismer i vattenmiljön innebär att
effekterna av ett växtskyddsmedel kan drabba helt andra arter eller
grupper av arter än vad medlet egentligen är ämnat för. Substanserna
sprids vidare lätt i vattnet och samverkar där med andra främmande
substanser på ett sätt som är svårt att förutse.
De medel som är aktuella att använda för att bekämpa växtlighet i
vatten är herbicider. En användning i vattenmiljöer med herbicider
kan få långtgående konsekvenser för vattenekosystemet genom att det
i praktiken är mycket svårt att förhindra skador på andra arter än de
som man önskar bekämpa och att växtskyddsmedlet sprids på ett
större område än avsett.
4
Undersökningar har visat att svenska vatten har färre antal vattenlevande organismgrupper, dvs. lägre biodiversitet, jämfört med andra
länder i Europa, vilket indikerar en större sårbarhet för växtskyddsmedel i vatten (D. Hering, P.F.M. Verdonschot, O. Moog & L. Sandin.
Integrated Assessment of Running Waters in Europe. Testing the
European stream typology of the Water Framework. Hydrobiologia
516: 35–54, 2004. Netherlands).
Småvatten och våtmarker i jordbruks- och skogslandskap är viktiga för
den biologiska mångfalden som livsmiljö för många växter, fåglar,
fiskar, insekter och groddjur. I Sverige är därför småvatten och
våtmarker i jordbrukslandskap biotopskyddsområden. Småvatten och
våtmarker i skogslandskap är områden som Skogsstyrelsen,
länsstyrelserna eller kommunerna kan förklara som
biotopskyddsområden.
Ytvatten (t.ex. sjöar och vattendrag) utgör en stor del av de samlade
dricksvattentäkterna i Sverige. Spridning av växtskyddsmedel i
ytvatten kan utgöra ett hot mot dricksvattenkvaliteten i landet.
Risker med användning av kemiska växtskyddsmedel för behandling av
frukt och matpotatis efter skörd med fungicider
De växtskyddsmedel som på EU-marknaden är godkända för att bekämpa svampsjukdomar hos frukt och matpotatis efter skörd
innehåller imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion. Dessa
ämnen har hälso- eller miljöfarliga egenskaper. Imazalil är klassificerat
som misstänkt cancerframkallande (cancer kat. 2). Det finns vidare
studier som visar att imazalil påverkar manligt könshormon. Även
iprodion är klassificerat som misstänkt cancerframkallande (cancer
kat. 2). Tiabendazol och pyrimetanil är klassificerade som miljöfarliga
och tiabendazil misstänks också vara cancerframkallande (United
States Environmental Protection Agency, Eligibility Decision
Thiabendazole, EPA 738-R-02).
Behandlingen av frukt och potatis med kemiska växtskyddsmedel efter
skörd ger resthalter i livsmedlet, vilket återspeglas i de gränsvärden för
acceptabelt dagligt intag (ADI) och akut referensdos (AfRD)som har
fastställts för imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion.
Resthalter av imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller iprodion är
frekvent förekommande vid stickprovskontroller av frukt och
grönsaker i Europa (EFSA Journal 2010; 8(7):1646 och EFSA Journal
2013;11(3):3130).
Stickprovskontrollerna visar även att det är vanligt att frukten
innehåller rester av fler än ett verksamt ämne (EFSA Journal
2013;11(3):3130).
5
De höga resthalterna av imazalil, tiabendazol, pyrimetanil eller
iprodion i frukt och matpotatis i kombination med resthalter av andra
verksamma ämnen innebär en risk för människors hälsa och miljön.
Det saknas kunskap i dag om de effekter som rester från flera olika
verksamma ämnen kan ge på människors hälsa och miljön. Det finns
heller ingen möjlighet att betrakta förekomst av flera olika verksamma
ämnen i ett och samma prov som ett överskridande så länge vart och
ett av ämnena inte överskrider sitt respektive gränsvärde.
Risker med användning av jorddesinfektionsmedel
När jorddesinfektionsmedel används, används de ofta i höga doser, i
några fall flera hundra kilogram verksamt ämne per hektar. Detta
innebär, tillsammans med medlens bredverkande egenskaper, att de
utgör särskilda problem för icke-målorganismer (fåglar, däggdjur och
vattenlevande organismer) och risk för förorening av yt- och grundvatten.
Flera av de jorddesinfektionsmedel som används i dag utvecklar en gas
vid användning, vilket innebär att behandlingen måste följas av marktäckning med plast för att kunna behålla gasen i marken. Det innebär
inte bara arbetsmiljörisker utan även risker för kringboende som kan
skadas av gas långt ifrån det behandlade området. Medlen är således
mycket svåra att hantera utan långtgående försiktighetsåtgärder.
Av de verksamma ämnen som ingår i jorddesinfektionsmedel är flera
akut giftiga och de har en problematisk toxikologisk profil sett till
acceptabelt dagligt intag (ADI). Några av ämnena har ett ADI (mg/kg
kroppsvikt/dag) som är bland de lägsta som nu finns för växtskyddsmedel. Det verksamma ämnet ethoprophos har t.ex. ett ADI på 0,0004
och de verksamma ämnena metam och oxamyl har ett ADI på 0,001.
Även den akuta referensdosen är mycket låg för de aktuella
verksamma ämnena.
Resthalter av verksamma ämnen som ingår i jorddesinficeringsmedel
som överstiger tröskelvärdena påträffas ofta i frukt och grönsaker. Det
är inte ovanligt att resthalterna överstiger den akuta referensdosen (se
t.ex. EFSA Journal 2013;11(3):3130.) Resthalterna innebär en risk för
människors hälsa och miljön.
3. Alternativa lösningar
Ett alternativ till dispenskravet är ökad rådgivning till dem som
använder växtskyddsmedel om principerna för integrerat växtskydd
och om tillgängliga icke-kemiska alternativ. Detta bedöms inte vara en
tillräcklig åtgärd för att nå syftet med regleringen.
6
4. Effekterna av att ingen reglering sker
Sverige har lyckats med att hantera de problem som uppstår med
växtlighet i vatten, för att skydda frukt och matpotatis mot svampsjukdomar under lagring och för att bekämpa skadliga nematoder i
jord vid odling av grödor avsedda för produktion av livsmedel eller
foder genom att använda icke-kemiska metoder. Användning av
kemiska växtskyddsmedel för dessa ändamål förekommer inte och på
den svenska marknaden finns inte heller några godkända kemiska
växtskyddsmedel för dessa användningar.
Principen om ömsesidigt erkännande av växtskyddsmedel innebär att
produktgodkännanden som har beviljats av en medlemsstat bör
godtas av andra medlemsstater där jordbruks-, växtskydds- och
miljöförhållanden är jämförbara. Kemiska växtskyddsmedel kan
därmed komma att produktgodkännas för användning på de aktuella
områdena genom ömsesidigt erkännande. Utan dispenskrav kan dessa
växtskyddsmedel börja användas, trots att det finns väl fungerande
icke-kemiska alternativ. Det skulle leda till att användningen av
växtskyddsmedel skulle öka och leda till öka de risker och
konsekvenser som användningen av växtskyddsmedel innebär för
människors hälsa och miljön.
5. Konsekvenser för yrkesmässig verksamhet och annan
verksamhet
Yrkesmässig verksamhet
På den svenska marknaden finns det i dag inga godkända kemiska
växtskyddsmedel för de aktuella användningarna. Det beror på att
icke-kemiska metoder för att hantera skadliga organismer och ogräs
på dessa områden fungerar väl. Så länge det är så, kommer dispenskravet inte att påverka någon användare negativt och några
konsekvenser uppkommer inte till följd av den föreslagna regleringen.
Konsekvenser uppkommer först om växtskyddsmedel godkänns för
någon eller några av de aktuella användningarna i Sverige.
Lantbrukare kan få dispens att använda dessa om de icke-kemiska
metoder som är tillgängliga inte leder till en tillfredsställande
bekämpning av skadegörare eller ogräs.
Statens jordbruksverk debiterar en timavgift för ärenden som verket
handlägger. Avgiften uppgår till ungefär 800 konor per timme.
Kravet på dispens syftar till att hålla användningen av kemiska växtskyddsmedel inom de områden som identifieras som prioriterade i
handlingsplanen på en fortsatt låg nivå. En möjlig effekt av regleringen
är därmed att företag avstår från att ansöka om godkännande i Sverige
av sådana växtskyddsmedel på grund av låg efterfrågan.
7
Effekter på myndigheter
Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) är Statens jordbruksverk
tillsynsvägledande myndighet i fråga om användning av
växtskyddsmedel i jordbruk och trädgårdsområdet och tillämpningen
av principerna om integrerat växtskydd. Kommunerna är operativa
tillsynsmyndigheter. Tillsynen är avgiftsfinansierad. Den föreslagna
regleringen innebär att kommunerna ges mer konkreta bestämmelser
att hantera vad gäller den operativa tillsynen över att principerna om
integrerat växtskydd följs.
6. De föreslagna bestämmelsernas överensstämmelse med
EU-rätten
Utsläppande på marknaden och användningen av växtskyddsmedel
regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009
av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på
marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och
91/414/EEG. Användning av växtskyddsmedel regleras också i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009
om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå
en hållbar användning av bekämpningsmedel.
Direktiv 2009/128/EG syftar till att minska de risker och konsekvenser
som användningen av bekämpningsmedel innebär för människors
hälsa och miljön. För att uppnå detta syfte ska medlemsstaterna vidta
alla nödvändiga åtgärder för att främja ett växtskydd med låg insats av
bekämpningsmedel och ska så långt det är möjligt ge företräde till
icke-kemiska metoder.
Direktivet ålägger medlemsstaterna att ta fram handlingsplaner för en
hållbar användning av växtskyddsmedel och i dessa planer beskriva
hur de ser till att principerna för integrerat växtskydd genomförs.
Handlingsplanerna ska bl.a. innehålla mål för att uppnå direktivets
syfte och för att uppmuntra utvecklingen och införande av alternativa
metoder och tekniker för att minska beroendet av bekämpningsmedel.
Medlemsstaterna ska också upprätta minskningsmål för användning,
särskilt om den minskade användningen utgör en lämplig metod för
att minska riskerna med avseende på de prioriteringar som har
identifierats enligt artikel 15 c i direktivet. Prioriteringar kan enligt
artikel 15 c avse brukningsmetoder som kräver särskild
uppmärksamhet eller god praxis som kan tjäna som exempel för att
uppnå direktivet syfte (artikel 15 c i direktivet).
Medlemsstaterna ska använda alla de metoder som är nödvändiga för
att nå minskningsmålen.
8
Av förordning (EG) nr 1107/2009 följer att medlemsstaterna kan införa
lämpliga villkor för användning av växtskyddsmedel för att uppnå mål
i de nationella handlingsplanerna för en hållbar användning av
växtskyddsmedel (beaktandesats 29 samt artikel 31.4 a i förordning).
Sverige har i sin handlingsplan för en hållbar användning av
växtskyddsmedel identifierat tre prioriteringar enligt artikel 15 c i
direktivet. Dessa prioriteringar omfattar användning av kemiska växtskyddsmedel för att
- bekämpa växtlighet i sjöar, vattendrag, våtmarker och andra
vattensamlingar,
- behandla frukt och matpotatis med fungicider efter skörd, och
- behandla jord mot skadliga nematoder vid odling av grödor
avsedda för produktion av livsmedel och foder.
Det har sedan 1980-talet varit en målsättning i svenska
handlingsplaner för en hållbar användning av bekämpningsmedel att
användningen av kemiska växtskyddsmedel på de ovan nämnda
områdena ska vara låg eller obefintlig. Målen är uppnådda sedan lång
tid tillbaka och i dag används endast icke-kemiska metoder på dessa
områden. Målet i den nu gällande handlingsplanen är att kemiska
växtskyddsmedel inte på nytt ska börja användas inom de prioriterade
områdena. De föreslagna bestämmelserna är nödvändiga för att nå
detta mål.
