Telemeddelande
Sid. 1(9)
2006-12-07
Peking
Per-Arne Hjelmborn
Ökar den ekonomiska nationalismen i Kina och vad kan vi i så fall
göra åt det?
Öppenhet för handel och investeringar kommer med all sannolikhet
fortsatt att utgöra en grundbult i Kinas ekonomiska politik. Samtidigt
finns en tendens till ökad ekonomisk nationalism framförallt inom
”strategiska områden” som fordon, telekom och energi där flera
svenska företag är verksamma. Till stor del handlar det om att Kina
försöker utnyttja sin nyvunna styrkepositionen till att bygga upp den
inhemska industriella och teknologiska kapaciteten. Ett delmål som
ofta nämns är att 30-50 kinesiska företag ska finnas med på den s.k.
Fortune 500 listan. Utländska företag som vill konkurrera på denna
gigantiska och ständigt växande marknaden måste förhålla sig till
denna ökande nationalism. Samtidigt är det viktigt att utnyttja de
verktyg som WTO, EU och den bilaterala handelspolitiska dialogen
erbjuder för att påverka utvecklingen i Kina. Sverige kan dra nytta av
vår frihandelsvänliga linje och ställa krav på att våra företag erbjuds
samma öppenhet i Kina som de kinesiska i Sverige.
Nästa vecka är det fem år sedan Kina blev medlem i WTO. Kina gick med på
förhållandevis långtgående åtaganden i jämförelse med andra u-länder. Bl.a.
har de genomsnittliga industritullarna sänkts från 18.5% till 8,8% och nästan
alla kvoter avskaffats. Något större födelsedagsfirande kommer det dock
knappast att bli. Åtminstone inte om uppvaktningen förväntas komma från de
2(9)
utländska företagen på plats i Kina. Även om det stora flertalet välkomnar de
reformer som gjorts på t.ex. tullområdet och som bidragit till att EU:s export
till Kina fördubblats, finns det ett ganska utbrett missnöje med hur Kina levt
upp till sina WTO-åtaganden på andra områden. Vissa menar t.o.m. att det
har gått bakåt när det gäller icke-tariffära handelshinder och statlig
inblandning.
Det är inte alldeles lätt att bedöma huruvida Kina verkligen blivit mer
protektionistiskt eller om landet helt enkelt börjar slå av på takten efter snart
30 år av omfattande reformer. Klart är dock att de kritiska rösterna från
utländska näringslivsföreträdare allt oftare sammanfaller med signaler från
kinesiska regeringen som går i riktning mot ökad ekonomisk nationalism och
en mer restriktiv inställning till öppenhet för handel och investeringar,
åtminstone inom vissa delar av ekonomin.
Några oroande tecken
För några veckor sedan offentliggjorde den mäktiga nationella reform- och
utvecklingskommissionen (NDRC1) - arvtagare till den gamla
plankommissionen - det första femårsprogrammet för utländska
direktinvesteringar i Kina. I detta strategidokument framgår att
direktinvesteringar som inte bidrar till teknologiöverföring och ökat kunnande
inom b.la. tjänstehandel och miljö får svårare att göra sig gällande framöver.
Även om det naturligtvis är positivt med ökat fokus på t.ex. miljö och
energieffektivitet är det många utländska företag som känner oro för
ytterligare krav på "påtvingad teknologiöverföring".
Likaså framgår att NDRC kommer att vara på sin vakt mot utländska
monopolföretag som hotar den "nationella ekonomiska säkerheten" eller
andra utländska företag som missbrukar "skyddet för immaterialrättigheter".
När det gäller "utländska monopolföretag" har t.ex. Microsoft ofta kritiserats,
men även ett företag som Tetra Pak har uppmärksammats i media i dessa
sammanhang. Allt tyder på att NDRC fortsatt kommer att ha en nationalistisk
dagordning i syfte att bygga upp den inhemska industriella och teknologiska
kapaciteten. I förlängningen finns naturligtvis en risk att kinesiska företag
kommer att gynnas ännu mer i konkurrensen på bekostnad av utländska
företag.
1
National Development and Reform Commission
3(9)
Andra oroande inslag hänger samman med försök att förvärva kinesiska bolag
som stoppats av olika mer eller mindre nationalistiska skäl. T.ex. ville SKF:s
tyske konkurrent Schaeffler köpa det statsägda företaget Luoyang. Det blev
dock tvärstopp. Affären väckte en hetsig debatt i media och fick inget stöd av
de nationella myndigheterna. T.o.m. det traditionellt reformvänliga
handelsministeriet (MOFCOM2) framförde invändningar och publicerade ett
policydokument som uttryckte oro över den "nationella ekonomiska
säkerheten". Andra utländska företag som förhindrats i sina förvärvsförsök är
bl.a. Goldman Sachs och Carlyle Group. Att ett utländskt förvärvsförsök då
och då stöter på motstånd är vi vana vid i många länder, inte minst i Europa.
Det är dock ett relativt nytt fenomen i Kina och verkar få allt större utrymme
både i media och på den politiska dagordningen.
Vid ett besök häromveckan på kinesiska kommunistpartiets partiskola fick vi
ytterligare en bekräftelse på att det utländska inflytandet över Kinas ekonomi
ifrågasätts av vissa. På fråga om protektionismen ökade i Kina svarade en hög
företrädare för partiskolan att den öppna politiken varit positiv för Kinas
utveckling, men att det kunde diskuteras huruvida en lika öppen politik
framöver skulle gynna landet.
Det är tydligt att många utländska företag känner oro för signalerna från
politiskt håll, särskilt de som redan nu känner att de inte tillåts konkurrera på
rättvisa villkor. Som ett svar på denna oro har EU-ambassaderna i Kina
beslutat sig för att i samarbete med företagen göra en satsning under det
närmaste halvåret som går ut på att lyfta fram EU-företagens positiva bidrag
till Kinas ekonomi när det gäller t.ex. sysselsättning, teknologiöverföring och
exportinkomster. Arbetsnamnet är "We are Chinese companies too!" och
syftar till att förmå de kinesiska myndigheterna att minimera skillnaderna
mellan hur de utländska och de kinesiska företagen behandlas vid t.ex.
investeringar och upphandlingar. Initiativet har fått stort gehör och flera stora
svenska företag har visat intresse för att delta.
Orsakerna är flera
Även om öppenhet varit ledordet de senaste decennierna finns det flera
intressegrupper, inte minst i kretsen kring de många mäktiga statliga
företagen, som länge menat att en alltför liberal handels- och
2
Ministry of Commerce
4(9)
investeringspolitik främst gynnat utländska företag. Kanske är det så att deras
krav på "hårdare tag" mot utländska företag till slut hörsammats av
makthavarna.
Det faktum att kinesiska kommunistpartiets kongress äger rum nästa år kan
också inverka. Det är svårt att se att ledande personer som aspirerar på att
klättra på karriärstegen vill visa sig ”svaga” och falla till föga för utländska
intressen och påtryckningar. Tvärtom är det nog så att de positionerar sig
bättre genom ett starkt försvar för kinesiska företag och den "nationella
ekonomiska säkerheten".
Vidare har Kinas självförtroende på den globala scenen ökat i takt med de
snabba ekonomiska framstegen. Kina är idag världens fjärde största ekonomi
och tredje största mottagare av direktinvesteringar och kommer inom några år
bli världens största exportör. Kina har därmed i större utsträckning än tidigare
råd att vara mer kräsen när det t.ex. gäller vilka direktinvesteringar man vill ta
emot. Tidigare var kvantiteten i fokus. Numera talas det mer om kvalitet. Till
saken hör också att regeringen har som mål att få med 30-50 kinesiska företag
på Fortune 500 listan till 2010. De ska framförallt växa fram inom vissa
”strategiska sektorer”. Det är då naturligt att utländska företag som har oturen
att vara verksamma i "fel sektor" upplever att de arbetar i motvind.
En tilltagande ekonomiska nationalism kan också ses som en motrektion mot
vad som upplevs som ökad protektionism i både USA och EU. Det kinesiska
oljeföretaget CNOOC:s havererade köp av sin amerikanska konkurrent
Unocal fick de patriotiska känslorna att svalla i Kina. Kritiken mot Kinas
växelkursregim har också betraktats som ett utslag av amerikansk
protektionism. Likaså har EU:s tekokvoter och antidumpingstullar mot skor
fått hård kritik i Kina. Även EU:s ovilja att tilldela Kina
marknadsekonomistatus tolkas mer som en rädsla för ökad konkurrens än
egentliga problem hos Kina med att uppfylla kraven. Budskapet är tydligt.
USA och EU bör sopa framför egen dörr först, innan de ger sig på Kina.
Var finns problemen?
Problemen finns på många områden och är i de flesta fall inte nya. Det som
uppmärksammats mycket på senare tid är framförallt hur staten och
myndigheterna genom sitt agerande direkt eller indirekt påverkar utländska
5(9)
företags marknadstillträde. Det kan handla om investeringsbegränsningar,
transparens vid utarbetande av lagförslag, handelsprocedurer, subventioner,
offentlig upphandling eller andra industripolitiska beslut som gynnar kinesiska
företag. Inte minst inom strategiska branscher som fordon, telekom och
kraftöverföring där flera svenska företag är verksamma finns stora problem.
Nära relaterat är frågan om standards. Kina föredrar att utveckla egna snarare
än att följa befintliga internationella standards. Kina satsar t.ex. hårt på att ta
fram en tredje 3G-standard, vilket bl.a. lett till kraftiga förseningar och
osäkerhet om när 3G projekten ska lanseras och hur det kommer att se ut.
Nyligen kom också uppgifter om att 20 kinesiska företag skulle sluta tillverka
DVD-spelare och istället övergå till "nästa generations" EVD3-spelare som
bygger på en inhemsk standard. Det handlar här om att bygga upp den egna
nationella innovationsförmågan och satsa på kinesisk produktutveckling och
forskning – i motsats till utländsk teknik och kunnande.
Även hanteringen av den välkända tvistefrågan immaterialrätt kan ses i ljuset
av den ekonomiska nationalismen. Här är EU och USA överens om att Kina
måste ta krafttag bl.a. när det gäller den dåliga tillämpningen av befintlig
lagstiftning. Det otillräckliga skyddet för immateriella rättigheter slår hårt mot
innovation, design och förädlad produktion. I en tid då det talas alltmer om
ekonomisk nationalism är det dock många som ifrågasätter viljan på kinesisk
sida att verkligen ta itu med detta. Sannolikt behövs det egna ekonomiska
incitament. I takt med att de kinesiska företagen rör sig framåt i
förädlingskedjan riskerar även de att bli kopierade. Bl.a. lär det finnas
kinesiska tillverkare av mobiltelefoner i lågprissegmentet som har svårt att
konkurrera med billiga kopior av Nokia och Sony Ericsson. Dessa lär driva
frågan om privatkopiering, vilket borde underlätta de utländska företagens
ansträngningar att komma tillrätta med sina problem.
Var finns lösningarna?
Det finns självklart inte någon universallösning som omedelbart skapar mer
rättvisa konkurrensförhållanden för utländska företag i Kina eller får stopp på
den ekonomiska nationalismen. Till viss del handlar det om att anpassa sig till
3
Enhanced Versatile Disc
6(9)
en ny realitet. Kina är en ekonomisk supermakt som vet och har förmåga att
driva sina egna intressen. Vill man vara med och ta del av denna oerhört
dynamisk marknad gäller det att hantera detta. Därmed inte sagt att det inte
går att påverka utvecklingen. Det finns ett flertal verktyg tillhands som kan
och bör användas.
Naturligtvis är det multilaterala spåret viktigt. Ett någorlunda ambitiöst
resultat i WTO:s Doharunda skulle utgöra en positiv injektion för det fortsatta
reformarbetet i Kina. När det gäller industrivaror skulle man t.ex. kunna kapa
tulltopparna på fordonssidan, vilket avsevärt skulle förbättra
marknadstillträdet för våra svenska tillverkare. Eventuellt skulle man också
kunna göra framsteg på några olika problematiska områden relaterade till icketariffära handelshinder och antidumpningsåtgärder som kineserna blir allt
flitigare användare av. Likaså vore det önskvärt med ytterligare öppningar
inom tjänstesektorn som attraherar alltfler utländska, och inte minst svenska
företag, till Kina. Även om de konkreta resultaten inom enskilda sektorer kan
vara nog så viktiga är det sannolikt av ännu större betydelse att Doharundan,
om den förs i mål, utgör en motvikt mot de mer protektionistiska
strömningarna i Kina och bidrar till att "hålla ångan uppe" i det reformarbete
som inleddes för snart 30 år sedan och som accelererade genom WTOmedlemskapet.
Även om vi från Sveriges och EU:s sida gärna såg att Kina bidrog mer aktivt
till en slutöverenskommelse i Doharundan är det mycket lite som tyder på att
vi får se en sådan utveckling4. Kina lär fortsatt föredra att sitta kvar i baksätet
och istället noga bevaka övriga nyckelaktörer. Strategin går ut på att värja sig
mot egna åtaganden genom att hänvisa till status som u-land och "Newly
Acceded Member" samtidigt som man som "free rider" hoppas få del av det
ökade marknadstillträde som andra mer aktiva WTO-medlemmar förhandlar
fram.
En viktig WTO-fråga utanför Doharundan är Kinas åtagande om att gå med i
det plurilaterala avtalet om offentlig upphandling, GPA5. Detta är något som
Sverige drivit hårt. Förhoppningen är nu att Kina ska leva upp till löftet om
att påbörja förhandlingarna under 2008. Ett kinesiskt medlemskap i GPA
skulle innebära en avsevärd förbättring av konkurrensvillkoren vid offentlig
upphandling för utländska bolag, såväl helägda som samriskföretag.
4
5
Jfr telemedd. nr 129 A, 2006-09-04
Government Procurement Agreement
7(9)
Kinas nyväckta intresse för frihandelsavtal är intressant i sammanhanget. I
frihandelsförhandlingarna har Kina större ”kontroll” än i WTO och man kan
sikta in sig på länder som är mindre och vars handel kompletterar Kinas.
Därigenom undviks konkurrens på områden som anses vara av ”strategisk
betydelse” för Kina.
EU-spåret är också centralt. Många av de problem som våra svenska företag
stöter på delar vi med andra europeiska företag. Genom att kanalisera våra
intressen genom EU får vi också en större tyngd gentemot de kinesiska
myndigheterna. EU:s årliga blandkommissionsmöten med Kina och de olika
arbetsgrupper som finns därunder är en naturlig kanal. Överenskommelsen
om att uppdatera handels- och investeringsavtalet från 1985 inom ramen för
partnerskaps- och samarbetsavtalet bör utnyttjas för att ge ytterligare skjuts åt
denna dialogform. Här gäller det att föra in alla de problemområden våra
företag brottas med och skapa uppföljningsmekanismer. Det är viktigt att vi
använder förhandlingsmynt som marknadsekonomisk status och annat på
områden av strategisk vikt för EU:s tillväxt och sysselsättning och inte som
ofta låter den protektionistiska agendan styra in det på geografiska
ursprungsbeteckningar, teko etc.
Initiativet "We are Chinese companies too!", som nämnts ovan, kan också bli
en bra plattform för att driva de europeiska företagens frågor i Kina.
Upplägget är ännu inte klart, men sannolikt blir det fråga om en större
informationssatsning för att tala om hur mycket EU-företagen bidrar till
Kinas ekonomiska utveckling i syfte att agera motvikt till de mer
nationalistiskt färgade argument som hörs allt oftare.
Det bilaterala spåret stödjer och kompletterar de insatser vi gör på multilateral
och EU-nivå. Genom ett aktivt besöksutbyte i båda riktningar har vi möjlighet
att driva frågor som särskilt bekymrar svenska företag. Det gäller i synnerhet i
Kina där det politiska inflytandet över näringslivet alltjämt är så stort. Vi såg
ett tydligt exempel på detta när Oriflame efter gott samarbete med
departementet och ambassaden till slut tilldelades sin direktförsäljningslicens
vid handelsminister Bo Xilais besök i Sverige i september.
Det är också viktigt att hålla uppe tempot och kvaliteten i våra bilaterala
blandkommissionsmöten med Kina. Av stor betydelse är att den rapport som
länderna beslutade om att ta fram över de bilaterala handelsproblemen blir så
ambitiös som möjligt. Den affärsklimatrapport som ambassaden årligen
utarbetar tillsammans med svensk-kinesiska handelskammaren är fortsatt
8(9)
central för att identifiera problemområden som kan tas upp vid
blandkommissionsmötena och/eller utgöra grund för enskilda
främjandesatsningar.
Även löpande söker ambassaden hjälpa svenska företag att komma till rätta
med olika handelshinder genom kontakter med olika myndigheter.
Uppskattningsvis är vi nästan varje vecka engagerade i någon form av
”myndighetsuppvaktning”. I dialogen med kinesiska företrädare både på
politisk och tjänstemannanivå har Sverige en viktig fördel gentemot andra
(EU-)länder i det att vi så länge drivit en konsekvent frihandelsvänlig linje,
senast uppmärksammat i samband med diskussionerna om tekokvoter och
antidumpingtullar på skor. Detta ska vi också utnyttja när vi verkar för bättre
handelsvillkor i Kina. Sverige har all rätt att ställa samma krav på öppenhet för
våra företag i Kina som den vi erbjuder kinesiska företag i Sverige.
Om kontakterna på bilateral eller EU-nivå är fruktlösa finns naturligtvis
möjligheten att ta till WTO:s tvistlösningsmekanism för att lösa ett
handelshinderproblem. Även om handelskommissionär Peter Mandelson vid
sitt senaste besök i Kina underströk att dialog och förhandling fortsatt
kommer att utgöra förstahandsalternativet får vi sannolikt se ett ökat antal
WTO-tvister med Kina om resultaten uteblir får se. Beslutet att upprätta en
WTO-panel i tvisten om tullar på bildelar, som i praktiken tvingar EU:s
biltillverkare att "sourca" i Kina, kan vara en första indikation på detta.
Slutkommentar
Det finns en tendens till ökad ekonomisk nationalism i Kina och ett tryck på
regeringen att gynna de inhemska företagen. Möjligen är det så att denna
tendens förstärkts i takt med att nästa års partikongress närmat sig. Det
innebär dock inte att hela den ekonomiska utvecklingsmodell som Kina följt
de senaste tre decennierna är ifrågasatt. Öppenhet för handel och
investeringar kommer med all sannolikhet fortsatt att utgöra en grundbult i
den ekonomiska politiken. Det är en förutsättning för att bibehålla den höga
tillväxttakten som sin tur behövs för att för att lösa de samhällsproblem som
Kina brottas med och för att bevara stabiliteten i landet.
Istället för en radikal kursomläggning är det vi ser nog snarare försök från
Kina att utnyttja den nyvunna styrkepositionen på det ekonomiska området.
Att ställa större krav på de utländska direktinvesteringarnas kvalitet, göra
storsatsningar på att utveckla egna standards och stimulera framväxten av
9(9)
kinesiska Fortune 500 företag är några uttryck för detta. Det är inte osannolikt
att vi kommer att få se mer av sådana åtgärder framöver.
Samtidigt som det är viktigt att vi inser och förstår att förhålla oss till denna
realitet, måste vi också med full kraft utnyttja de verktyg och kanaler som
finns för att påverka utvecklingen. Inom WTO bör vi t.ex. ha rätt att ställa allt
större krav på Kina i takt med att landet utvecklas. Som medlem i WTO har
Kina fått tillgång till en öppen global marknad. I gengäld finns all anledning
att kräva att Kina tar större ansvar för att upprätthålla de globala reglerna. Det
är också rimligt att Kina, som en av de stora spelarna, tar en mer aktiv roll
Doharundan.
Det finns också all anledning att både på EU-nivå och på bilateral nivå
argumentera för att det ligger i Kinas eget intresse att fortsätta en öppen
handelspolitik. Om inte Kina erbjuder våra företag rättvisa
konkurrensförhållanden är risken stor att krav reses på att införa
protektionistiska åtgärder mot Kina, något som skulle få stora återverkningar
på den utrikeshandelsberoende ekonomin.
Mot bakgrund av den utveckling vi ser i Kina kommer vår bilaterala
handelspolitiska dialog knappast bli mindre viktig framöver. För att tillvarata
svenska ekonomiska intressen i Kina behövs ett aktivt besöksutbyte,
regelbundna och substantiella blandkommissionsmöten samt tillräckliga
resurser på ambassaden för att på plats kunna driva konkreta handelspolitiska
problem.
LINDSTRÖM
