Barnperspektiv
vid handläggning
av ekonomiskt bistånd
LÄNSSTYRELSERNA
Socialstyrelsen klassificerar sinDokumentty
utgivning i olika dokumenttyper. Detta
är en Tillsynsåterföring. Det innebär att den innehåller en sammanställning av iakttagelser och resultat från regional eller riksomfattande
verksamhetstillsyn inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten, hälsoskyddet och smittskyddet. Till tillsynsåterföring räknas också sammanställningar av Lex Maria- och andra anmälningsärenden. Socialstyrelsen svarar för innehåll och slutsatser.
ISBN 91-7201-732-5
Artikelnr: 2003-109-1
Sättning: Kajsa Mulder
Omslag: FGO-Form Gunnel Olausson AB
Tryck: Elanders Gotab AB, Stockholm, januari 2003
Förord
Regeringen har uttalat att även barnens situation bör uppmärksammas när
vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan om ekonomiskt eller
annat bistånd till familjen. Men vad innebär detta mer konkret för kommunernas handläggning av ekonomiskt bistånd?
I ett projekt har Socialstyrelsen och länsstyrelserna sammanställt kunskap
om barn och långvarigt ekonomiskt bistånd/svag ekonomi och identifierat
viktiga faktorer för att införa ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Erfarenheter från barnombudsmannens arbete med att integrera ett barnperspektiv hos olika myndigheter har tagits tillvara liksom
erfarenheter från kommunerna. Resultatet från projektet finns i denna rapport vars syfte är att konkretisera barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd och att tjäna som stöd för länsstyrelsernas tillsyn.
Länsstyrelserna och Socialstyrelsens gemensamma styrgrupp Samverkansgruppen har varit uppdragsgivare för projektet. En gemensam arbetsgrupp har genomfört projektet och utarbetat rapporten. I arbetsgruppen har
ingått Hans Ovall, Länsstyrelsen i Värmlands län, Christine Ståhle, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Kjell Brickman, Länsstyrelsen i Jämtlands län,
Annastina Björk, Länsstyrelsen i Stockholms län, Bruno-Sigvard Thor, Socialstyrelsen, Suzanne Julin, Socialstyrelsen samt Johan Brisfjord, Socialstyrelsen som också varit projektledare. Projektet har genomförts i samarbete med representanter från barnombudsmannen, Marina Grönros och
Charlotte Palmstierna. För vetenskaplig granskning av rapporten svarar
Stefan Wiklund, doktorand vid Socialhögskolan i Stockholm. Statistiska
uppgifter från registret över ekonomiskt bistånd har tagits fram av Hans
Schwartz, Socialstyrelsen. Representanter från nio kommuner: Botkyrka,
Eskilstuna, Gotland, Göteborg (Gunnared), Lidköping, Malmö (Centrala
staden), Stockholm (Östermalm), Sundsvall samt Åre, har bidragit till projektet genom att under en dag diskutera barnperspektivet med arbetsgruppen
och genom att ge synpunkter på rapportutkast. Utkast till rapport har också
diskuterats med företrädare för Rädda Barnen och BRIS.
Lars Pettersson
Överdirektör, Socialstyrelsen
Bo Hansson
Länsöverdirektör, Länsstyrelsen i
Stockholms län
3
4
Innehåll
Förord
3
Sammanfattning
7
Inledning
10
Syfte och metod
12
FN:s konvention om barnets rättigheter
14
Barnperspektivet och socialtjänstlagen
15
Länsstyrelsernas tillsyn och Socialstyrelsens uppföljning av
barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd
Vilka är barnen?
17
20
Det långvariga biståndsmottagandet ökade under 1990-talet
20
54 500 barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd
21
Överrepresentation av barn till utrikesfödda respektive barn
till ensamstående kvinnor
22
Hur ser barnens levnadsförhållanden ut?
25
Barn i familjer med svag ekonomi är överrepresenterade inom flera områden 26
Ekonomiskt bistånd och fattigdom − två riskfaktorer
27
Hälsa
28
Familjernas och barnens egna beskrivningar
29
Barn till utrikesfödda och barn till ensamstående kvinnor
31
Att ha ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd
33
Allmänna utgångspunkter
33
Fokus på barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd
34
Ledningens ansvar
35
Utbildning
36
Barnperspektivet när en familj ansöker om ekonomiskt bistånd
37
Ansökan
37
Utredning
37
Beslut och dokumentation
38
Exempel på situationer och områden där barns behov
behöver beaktas
39
Boende
39
Umgänge med föräldrar
40
Hälsa
40
5
Fritidsaktiviteter
41
Ungdomars ferieinkomster
42
Avslutning
43
Litteratur
45
Bilagor
49
Bilaga 1. Fallbeskrivningar
49
Bilaga 2. FN:s konvention om barnets rättigheter − relevanta artiklar
52
Bilaga 3. Sammanfattning av diskussion med åtta kommuner
56
Bilaga 4. Statistik över barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd
57
6
Sammanfattning
Två av barnkonventionens huvudprinciper, principen om barnets bästa och
barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få sin åsikt beaktad i förhållande
till sin ålder och mognad, finns införda i gällande socialtjänstlag, 1 kap. 2 §
SoL respektive 3 kap. 5 § SoL. Regeringen har i prop. 1996/97:124, Ändring i socialtjänstlagen, pekat på behovet av att även barnens situation bör
uppmärksammas när vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan om
ekonomiskt eller annat bistånd till familjen. Regeringen har i samma proposition angett att även om barnets bästa inte alltid är avgörande för vilket
beslut som fattas, ska det alltid beaktas, utredas och redovisas.
Socialstyrelsen och länsstyrelserna har i ett projekt arbetat med barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Resultatet från projektet
presenteras i denna rapport. Syftet med rapporten är att konkretisera barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd och att tjäna som stöd
för länsstyrelsernas tillsyn av barnperspektivet.
För att ha ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd
är det viktigt att
på ledningsnivå:
•
i kommunens riktlinjer för ekonomiskt bistånd ange hur barnperspektivet ska tillgodoses och att följa upp riktlinjerna.
•
ha en delegation som gör det möjligt för handläggarna att bevilja familjen eller barnet ekonomiskt bistånd till riksnorm/försörjningsstöd till en
högre nivå och/eller ekonomiskt bistånd till livsföring i övrigt.
•
sörja för att personalen har kompetens att arbeta utifrån ett barnperspektiv.
•
sörja för att stöd, hjälpmedel och rutiner utvecklas i arbetet för att uppmärksamma barnen och för att dokumentera barnperspektivet.
på handläggarnivå:
•
fokusera på barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd.
•
vid långvarigt ekonomiskt bistånd i samarbete med föräldrarna uppmärksamma barnets behov och situation med tydlig koppling till den
ekonomiska situationen.
•
vid behov och i samråd med föräldrarna göra hembesök för att bedöma
vilket bistånd familjen behöver med hänsyn till barnets behov.
7
•
vid behov och i samråd med föräldrarna tala med barnet, med beaktande
av dess ålder och mognad, för att bedöma vilket bistånd familjen behöver med hänsyn till barnets behov.
•
bedöma vad som är barnets bästa utifrån en helhetsbedömning, med stöd
i lokala riktlinjer och policydokument, barnkonventionen och med hjälp
av de kunskaper som finns om barn och barns behov.
•
upprätta arbetsplaner för hur självförsörjning ska uppnås där barnets
situation ingår som en del.
•
bevaka barns behov inom särskilt viktiga områden, t.ex. boende, umgänge med föräldrar, hälsa, fritidsaktiviteter och ungdomars ferieinkomster.
•
dokumentera hur barnets behov beaktats, vilka eventuella överväganden
som gjorts och hur detta påverkat beslutet. Detta gäller såväl vid negativa som positiva beslut.
År 2001 fanns 54 500 barn som levde i barnfamiljer som långvarigt − minst
tio månader under året − erhöll ekonomiskt bistånd. I en övervägande majoritet av barnfamiljerna med långvarigt ekonomiskt bistånd, 78 procent, var
de vuxna utrikesfödda. En stor andel, 43 procent, bestod av ensamstående
kvinnor med barn. Barn till utrikesfödda och barn till ensamstående kvinnor
har en mer problematisk levnadsnivå än andra i samhället.
Barn i familjer med svag ekonomi är överrepresenterade på flera områden
där barn kan ha problem. Överrepresentationen gäller t.ex. barnmisshandel
och mobbning, föremål för barnavårdsutredning, omhändertagande och att
barnet i vuxen ålder erhåller ekonomiskt bistånd.
Det finns förhållandevis lite dokumenterad kunskap om vilka konsekvenser det får för barn att leva i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd i
Sverige. Även forskning som belyser konsekvenser för barn att leva i relativ
fattigdom, eller under ekonomiskt knappa förhållanden, saknas i stor utsträckning i Sverige. En ganska omfattande internationell forskning, huvudsakligen från Nordamerika, finns emellertid om konsekvenser för barn att
leva i fattiga familjer. Det har dock ifrågasatts i vilken utsträckning resultaten är överförbara till svenska förhållanden. Den internationella forskningen
pekar på att brist på ekonomiska resurser dels kan verka som extra belastning på familjer som i övrigt har det svårt, dels att resursbrist som sådan kan
innebära att familjer får mindre möjligheter att ge barnen stimulans av olika
slag. Det finns också forskning som pekar på att brist på materiella resurser
kan ha negativa effekter på barns kognitiva utveckling. Kopplingarna är
starkast bland yngre barn och tar sig uttryck i försämrade resultat i olika
typer av kognitiva tester och försämrad prestationsförmåga i skolan. När det
gäller hälsan finns forskning som visar att barn i familjer med svag ekonomi
har sämre hälsa, t.ex. lägre välbefinnande, fler psykosomatiska besvär och
större risk för psykisk sjuklighet.
8
Länsstyrelsernas tillsyn och Socialstyrelsens uppföljningar visar sammantaget att barnperspektivet generellt inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Barnperspektivet behöver
därför utvecklas för att intentionerna i lagen ska uppfyllas. Socialstyrelsen
och länsstyrelserna kommer även fortsättningsvis att följa kommunernas
arbete med barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Länsstyrelserna kommer genom sin tillsyn, både i form av granskningar av barnperspektivet och genom den kontinuerliga dialog som förs med kommunerna, att följa och stimulera utvecklingen. Rapporten kommer att utgöra ett
stöd i detta arbete.
9
Inledning
Börsanalys är det när man gräver i sin börs och konstaterar att den är tom?
Så löd reklamen för en känd stormarknad för en tid sedan. Många människor har tack vare senare års ekonomiska uppgång fått en bättre privatekonomi och har därmed fått anledning att följa börsen. Ekonomiskt svaga
grupper i samhället har dock istället ägnat sig mer åt det man i reklamen
skojade om, att gräva i sin egen börs för att hitta pengar till vardagliga inköp. Att ekonomiska resurser är centrala för människors levnadsförhållanden kan knappast ifrågasättas. God ekonomi ger en grundtrygghet och möjligheter att påverka sina livsvillkor, t.ex. sitt boende. Svag ekonomi innebär
vanligtvis det omvända; otrygghet och mindre möjligheter att påverka sina
livsvillkor. De fattiga i Sverige har blivit fler och fattigare under 1990-talet1
och antalet barn i fattiga familjer har ökat under samma period2. Ett visst
trendbrott kan emellertid noteras i början av 2000-talet3.
När vi i denna rapport talar om fattiga hushåll eller hushåll med svag ekonomi i Sverige avses inte fattigdom i absolut mening som går att jämföra
med förhållanden i länder där människor lever i svält. Det rör sig istället om
en relativ fattigdom. Att vara fattig kan vara ett stigma och kan ge upphov
till känslor av skam4. För barn i familjer med svag ekonomi kan situationen
innebära att de t.ex. sällan eller aldrig får åka på semester eller att de tvingas
avstå från fritidsaktiviteter som kompisarna mer eller mindre tar för givna.
Det kan också innebära att de lever i en familj där det finns en stor oro för
att pengarna inte ska räcka till5.
En del av de barn som lever i fattiga familjer eller familjer med svag ekonomi är barn till föräldrar som erhåller ekonomiskt bistånd under en längre
tid6. Det är framför allt dessa barn denna rapport fokuserar på. Den handlar
om hur socialtjänsten i biståndshandläggningen kan uppmärksamma och
tillgodose barnens behov i enlighet med socialtjänstlagen och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).
Barnkonventionen är inte lag i Sverige. Sverige har dock ratificerat konventionen och den måste beaktas vid utformningen av lagregler som rör
barn. Socialtjänstlagen kompletterades därför den 1 januari 1998 med bestämmelser att när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till
barnets bästa kräver (barnkonventionens artikel 3) och att barnets inställning
1
Socialstyrelsen (2001a).
SOU 2001:79.
3
Rädda Barnen (2002b).
4
Starrin & Kalander-Blomqvist (2001); Jönsson (2001).
5
Fattigdom liksom uttrycken ”ekonomisk knapphet”, ”små ekonomiska resurser”, ”svag
ekonomi” osv. används inte i någon entydigt definierad betydelse i rapporten. Fattigdom
saknar också en allmänt vedertagen och accepterad definition men kan i vid mening betraktas som ”ett av bristande ekonomiska resurser framtvingat tillstånd, som manifesteras i
låg konsumtionskraft” (Halleröd 2000, s. 63).
6
Ekonomiskt bistånd, som också kallas socialbidrag, används genomgående som benämning i denna rapport.
10
2
så långt som möjligt ska klarläggas (barnkonventionens artikel 12). Bestämmelserna återfinns i 1 kap. 2 § och 3 kap. 5 § socialtjänstlagen (SoL
2001:453). Med barn avses enligt artikel 1 i barnkonventionen och 1 kap. 2
§ SoL varje människa under 18 år. Regeringen har uttalat att ett stärkt barnperspektiv inom socialtjänsten innebär att även barnens situation bör uppmärksammas när vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan om
ekonomiskt eller annat bistånd till familjen. Barnets bästa ska alltid beaktas,
utredas och redovisas7. I handläggningen av ekonomiskt bistånd ska således
numera finnas ett barnperspektiv.
Men vad innebär det att ett barnperspektiv ska finnas i handläggningen av
ekonomiskt bistånd? Lagstiftaren har inte preciserat detta. Länsstyrelsernas
verksamhetstillsyn av barnperspektivet visar att det råder oklarheter ute i
kommunerna om vad ett barnperspektiv i handläggningen egentligen innebär. Hur bedömer man barnets bästa? Vad ska utredas om barnen utan att
gränsen för familjens integritet överskrids?
Den första delen av rapporten ger en bakgrundsbeskrivning; syfte och
metod, lag och förarbeten, barnkonventionen, tillsyn och uppföljning av
barnperspektivet, beskrivning av vilka familjerna med långvarigt ekonomiskt bistånd är samt hur barnens levnadsförhållanden ser ut. Den andra
delen fokuserar på vad ett barnperspektiv kan vara i handläggningen av
ekonomiskt bistånd på ledningsnivå och på handläggningsnivå. Sist i rapporten finns fyra bilagor, fallbeskrivningar (bilaga 1), relevanta artiklar ur
barnkonventionen (bilaga 2), sammanfattning av en diskussion om barnperspektivet med åtta kommuner (bilaga 3), samt statistik över barn i familjer
med långvarigt ekonomiskt bistånd (bilaga 4).
7
Prop. 1996/97:124.
11
Syfte och metod
Socialstyrelsen och länsstyrelserna har antagit ett nationellt program för den
sociala tillsynen8. Syftet är att stärka den nationella och regionala tillsynen
över socialtjänsten genom att utveckla samverkan mellan Socialstyrelsen
och länsstyrelserna. Programmet innehåller en kraftsamling på barn respektive personer med psykiska funktionshinder under de närmaste åren, med
avsikt att belysa och ytterst att förbättra situationen för målgrupperna. Nationella programmet leds av en gemensam ledningsgrupp ”Samverkansgruppen” 9.
Samverkansgruppen uppdrog i februari 2001 åt en arbetsgrupp10 att i ett
projekt fokusera på barnperspektivet i hanteringen av familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd. Bakgrunden var att tillsynen indikerade brister i
kommunernas hantering av barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd och att det saknades en konkretisering av vad ett barnperspektiv kan vara. Resultatet från projektet redovisas i denna rapport vars syfte är
att konkretisera barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd
och att tjäna som stöd för länsstyrelsernas tillsyn, såväl för granskning som
stöd till kommunernas utveckling av barnperspektivet.
Arbetsgruppen har samarbetat med representanter från barnombudsmannen (BO)11 för att bl.a. ta tillvara de erfarenheter BO gjort i arbetet med att
integrera ett barnperspektiv inom andra myndigheter och verksamhetsområden. Arbetsgruppen har också fått hjälp med vetenskaplig granskning av
rapporten12. Representanter från åtta kommuner, som deltog i en heldag som
arbetsgruppen anordnade där frågorna kring ett barnperspektiv diskuterades,
har givit synpunkter på ett utkast till rapport13. Utkastet har också diskuterats med företrädare för Rädda Barnen och BRIS.
8
Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2000).
Ordförande Lars Pettersson, Socialstyrelsen; vice ordförande Bo Hansson, Länsstyrelsen i
Stockholms län; AnneMarie Danon, Länsstyrelsen i Stockholms län; Karin Björnsson,
Länsstyrelsen i Gotlands län; Thomas Larsson, Länsstyrelsen i Värmlands län; Ann Holmberg, Socialstyrelsen; Ulla Höjgård, Socialstyrelsen samt Birgitta Wallin, Socialstyrelsen.
10
Projektledare Johan Brisfjord, Socialstyrelsen; Christine Ståhle, Länsstyrelsen i Västra
Götaland; Kjell Brickman, Länsstyrelsen i Jämtlands län; Annastina Björk, Länsstyrelsen i
Stockholms län; Hans Ovall, Länsstyrelsen i Värmlands län; Suzanne Julin, Socialstyrelsen
samt Bruno-Sigvard Thor, Socialstyrelsen.
11
Marina Grönros och Charlotte Palmstierna.
12
Stefan Wiklund, doktorand vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet, har
följt och givit synpunkter på arbetet.
13
Botkyrka, Östermalm (Stockholm), Centrala staden (Malmö), Gunnared (Göteborg),
Eskilstuna, Gotland, Lidköping och Åre. Också Ann-Christine Burman, socialtjänsten i
Sundsvall, har följt arbetet och givit synpunkter på rapportutkastet.
12
9
Som underlag till rapporten har följande material och källor använts:
• Med hjälp av registret över ekonomiskt bistånd har statistik sammanställts över familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd; bl.a. antal barn
under 1990-talet fram till idag, uppdelat i hushållstyper, antal med utrikesfödda föräldrar och antal barn i familjerna.
• Forskning om konsekvenser för barn att leva i familjer med långvarigt
ekonomiskt bistånd/svag ekonomi har sammanställts, främst utifrån
Lundström & Wiklund (2000) och Kommittén Välfärdsboksluts delbetänkande ”Barns och ungdomars välfärd” − SOU 2001:55. Svag ekonomi
och fattigdom har utöver ekonomiskt bistånd inbegripits i sammanställningen eftersom det finns ytterst lite dokumenterad kunskap om konsekvenser för barn att leva i familjer med just långvarigt ekonomiskt bistånd. Sammanställningen grundas i huvudsak på svensk forskning och
utländsk forskning som refereras i den svenska forskningen. Litteratursökning har gjorts i Libris databas med sökorden: långvarigt socialbidrag, försörjningsstöd, ekonomiskt bistånd, barnperspektiv och barn i
olika kombinationer.
• En sammanställning av länsstyrelsernas verksamhetstillsyn av barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd, och Socialstyrelsens
uppföljningar av detsamma, har gjorts för att få en bild av hur barnperspektivet tillgodoses i handläggningen.
• Representanter från åtta kommuner har deltagit i en diskussionsdag som
anordnades av arbetsgruppen för att fånga in de erfarenheter som finns av
att arbeta med ett barnperspektiv i handläggningen (se bilaga 3).
• Fallbeskrivningar har tagits fram som kan användas i utbildning som
underlag för diskussioner och reflektioner om vad ett barnperspektiv kan
vara (se bilaga 1).
13
FN:s konvention
om barnets rättigheter
För att underlätta tolkningen av barnkonventionen har FN:s kommitté för
barnets rättigheter (barnrättskommittén) identifierat fyra huvudprinciper.
Artiklarna i konventionen relaterar till varandra och tillsammans formar de
en attityd till barn som man skulle kunna kalla konventionens barnsyn.
Den första grundprincipen (artikel 2) anger att rättigheterna i konventionen gäller varje barn utan åtskillnad av något slag. Artikeln innebär också
att samhället aktivt ska verka mot alla former av diskriminering. Den andra
principen (artikel 3) slår fast att barnets bästa ska komma i främsta rummet
vid alla åtgärder som rör barn. Principen om barnets bästa utgör värdegrunden vid tolkningen av övriga artiklar. Den tredje grundprincipen (artikel 6)
att barn har rätt till liv och utveckling, innebär bl.a. att barn har rätt till optimal fysisk, psykisk, andlig, moralisk, psykologisk och social utveckling som
ska tillgodoses på ett sådant sätt att barnet förbereds för ett självständigt liv.
Barnet har följaktligen rätt till omvårdnad och skydd, rätt till kärlek och
trygghet samt ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Barnet har
också rätt att få utvecklas i en miljö som tillgodoser dess behov av stimulans. Den fjärde grundprincipen (artikel 12) är barnets rätt att få uttrycka
sina åsikter i alla frågor som rör barnet och att dessa respekteras. De ska
tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
Enligt artikel 3 i konventionen ska barnets bästa således komma i främsta
rummet vid alla åtgärder som rör barn, detta vare sig åtgärderna vidtas av
offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Innebörden i formuleringen är att
barnets bästa alltid ska beaktas men inte att barnets bästa alltid ska vara utslagsgivande. Barnets bästa ska emellertid väga tungt när beslut som rör
barn fattas. Då andra intressen tillåts väga tyngre krävs att beslutande myndigheter kan visa att de relevanta intressena i det enskilda fallet har vägts
samman. Beslutande myndigheter bör därför så långt det är möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen.
14
Barnperspektivet
och socialtjänstlagen
Två av barnkonventionens huvudprinciper, principen om barnets bästa och
barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få sin åsikt beaktad i förhållande
till sin ålder och mognad, finns införda i socialtjänstlagen.
”När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver”. (1 kap. 2 § SoL)
”När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är
möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande
av dess ålder och mognad”. (3 kap. 5 § SoL)
Regeringen har pekat på behovet av att ett barnperspektiv också finns i
handläggningen av ekonomiskt bistånd. Regeringen skriver i prop.
1996/97:124 att:
”Ett stärkt barnperspektiv inom socialtjänsten innebär också det omvända förhållandet. Det betyder att även barnens situation bör uppmärksammas när vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan
om ekonomiskt eller annat bistånd till familjen.”14
Vad detta innebär mer konkret framgår inte. Lagstiftaren har inte preciserat
innebörden närmare. I propositionen sägs vidare att varje beslut som rör ett
barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet. I en beslutssituation måste olika förslag till lösningar analyseras och
vägas mot varandra. Det sägs också att:
”Barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas,
men skall alltid beaktas, utredas och redovisas.”15
Socialtjänstutredningen16 preciserar inte heller hur barn ska uppmärksammas i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Snarare förs ett ganska motsägelsefullt resonemang i betänkandet genom att man å ena sidan talar om
att ekonomiskt bistånd på kort sikt generellt sett kan
”...innebära en mer restriktiv bedömning men på längre sikt måste
även andra överväganden göras. Särskilt gäller detta barnfamiljer.”17
och å andra sidan:
14
Prop. 1996/97:124, s. 100.
Ibid. s. 99.
16
SOU 1999:97.
17
Ibid. s. 240.
15
15
”Detta synsätt innebär inte en mer generös behovsbedömning för
barnfamiljer med långvarigt socialbidragsberoende. Men med en individuell behovsbedömning som grund för rätten till socialbidrag bör
man ta särskild hänsyn till vad barnets bästa kräver i sådana situationer där de kan anses mer utsatta än vad som kan anses vara normalt
för andra barn.” 18
I rapporten ”Barn i fokus” resonerade Socialstyrelsen mer allmänt om vad
ett barnperspektiv kan innebära i socialtjänstens arbete − att se ur barnets
synvinkel respektive att vuxna ser barnet:
”Varför behöver då vikten av att socialt arbete bör bedrivas utifrån
ett barnperspektiv understrykas? Det främsta skälet är att barn inte
själva kan göra sig hörda. De är den svagare parten och samhället
kan sägas ha en moralisk skyldighet att bevaka den svagare partens
intressen. Föräldrarna till utsatta barn är inte heller starka, men de
har åtminstone starkare ställning än barnen. Begreppet perspektiv
betyder synvinkel. I detta sammanhang kan det alltså betyda att se något ur barnets synvinkel, att se med barns ögon (…) Barnperspektiv
kan också betyda att vuxna ser barnet, att man har barnet i sin synvinkel. De som använder begreppet lägger oftast in antingen den ena
eller den andra betydelsen i det. När ordet barnperspektiv används
inom socialtjänsten måste det dock innefatta bägge betydelserna. Den
överordnade principen är att ha barnet i sin synvinkel, att se barnet.
Detta bör på ett naturligt sätt leda till att man försöker se en situation
också ur barnets synvinkel. Att ha ett barnperspektiv som överordnad
princip i meningen 'ur barns synvinkel' är inte möjligt i socialt arbete.
Åtminstone kan det inte vara utslagsgivande vid val av åtgärd. Även
om barnet (0−12 år) uttrycker en vilja, är det inte säkert att den sammanfaller med det som faktiskt är barnets bästa. Vad som är barnets
bästa måste bedömas utifrån en vuxen persons perspektiv, kunskaper
och erfarenheter.”19
Begreppet barnperspektiv kan således användas i olika betydelser i socialtjänstens arbete. Traditionellt har begreppet barnperspektiv främst varit aktuellt då barn själva varit föremål för socialtjänstens insatser. I handläggningen av ekonomiskt bistånd har barnperspektivet däremot inte varit lika
aktuellt eftersom det normalt är de vuxna som ansöker om bistånd och därför också står i fokus för utredningen. Barnkonventionen anger emellertid en
ny syn på barn som självständiga individer med egna rättigheter. I enlighet
med barnkonventionen är det därför logiskt att även barn ska uppmärksammas i handläggningen av ekonomiskt bistånd, något som också uttryckts i
prop. 1996/97:124.
18
19
Ibid. s. 241.
Socialstyrelsen (1996), s. 12f.
16
Länsstyrelsernas tillsyn och Socialstyrelsens uppföljning av barnperspektivet i handläggningen av
ekonomiskt bistånd
Länsstyrelsernas tillsyn och Socialstyrelsens uppföljningar visar sammantaget att barnperspektivet generellt inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Perspektivet behöver därför
utvecklas för att intentionerna i lagen ska uppfyllas.
En genomgång och sammanställning av länsstyrelsernas tillsyn som gjorts
visar att sammanlagt tio länsstyrelser granskat hur socialtjänsten arbetar
med ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Granskningarna har gjorts sedan 1 januari 1998 då principen om barnets bästa och
barnets rätt att få uttrycka sina åsikter infördes i socialtjänstlagen. Totalt har
41 kommuner granskats20. Tillsynen har omfattat granskning av akter (697
st.), intervjuer med chefer och handläggare (93 st.), analys av riktlinjer för
ekonomiskt bistånd (22 kommuner) samt intervjuer med barnfamiljer (37
st.).
Länsstyrelsernas granskningar visar att
•
det i socialtjänstens dokumentation sällan finns några beskrivningar av
barnens situation, inte heller några bedömningar av hur olika beslut kan
påverka barnen. I de fall då familjerna har fått ekonomiskt bistånd under
lång tid saknas genomgående analys av hur omständigheten påverkar
barnen, detta trots att föräldrarna många gånger har uppenbara problem
utöver de rent ekonomiska, t.ex. psykiska och fysiska samt svårigheter
att komma in på arbetsmarknaden. I akterna framträder en tämligen
strikt ekonomisk handläggning. När barnen nämns, utöver noteringen
för den ekonomiska beräkningen, sker det oftast kort i beslutsmotiveringen, t.ex. att en hyresskuld beviljats för barnets bästa.
•
chefer och handläggare anser sig arbeta med ett barnperspektiv i högre
grad än vad som framgår av dokumentationen.
•
arbetsplaner som anger hur socialtjänsten planerar tillsammans med den
enskilde eller familjen saknas i de allra flesta ärenden. Detsamma gäller
20
Följande länsstyrelser har publicerat granskningar i särskilda tillsynsrapporter (antal
granskade kommuner inom parentes): Gävleborg (3), Gotland (1), Örebro (3), Västernorrland (3), Halland (6), Jämtland (3), Uppsala (3), Stockholm (9 varav en stadsdel), Västra
Götaland (6 varav en stadsdel) och Jönköping (4). Kommuner och stadsdelar i Stockholm
och Göteborg har granskats liksom medelstora och mindre kommuner i landet. Också geografiskt finns en spridning genom att både Norrlandskommuner och kommuner i mellersta
och södra delen av landet granskats. Tillsynsrapporterna som sammanställningen grundar
sig på finns i litteraturförteckningen. Några generaliserbara resultat för hela landet ger
emellertid inte sammanställningen eftersom metoderna delvis varierat och genom att ett
riksrepresentativt urval av kommuner inte ingår. Även andra länsstyrelser har på olika sätt
följt upp barnperspektivet i ekonomiska biståndsärenden i sin tillsyn. Länsstyrelsen i Kronoberg har t.ex. följt upp ansökningar som överklagats till länsrätten (Länsstyrelsen Kronobergs län 2001).
17
uppgift om barnet eller familjen är aktuell på någon annan enhet inom
socialtjänsten.
•
utbildning kring barnperspektivet och barnkonventionen har förekommit
i några kommuner men det stora flertalet handläggare har inte fått någon
utbildning eller någon annan vägledning kring vad ett barnperspektiv
kan innebära. Handläggarna efterfrågar vägledning och utbildning kring
hur barnperspektivet och barnets bästa ska tolkas och vad det kan innebära.
•
några kommunerna berörde i sina riktlinjer barnperspektivet men
genomgående saknades preciseringar av vad det innebär för handläggningen.
Socialstyrelsen har också undersökt hur barnperspektivet beaktas i den ekonomiska biståndshandläggningen. Centrum för utvärdering av socialt arbete
(CUS) gjorde år 2000 en kartläggning av handläggningen av ekonomiskt
bistånd i 70 kommuner. Sammanlagt 174 personer intervjuades vid lika
många socialkontor. Studien visade bl.a. att
•
27 procent hade upprättat särskilda riktlinjer för hur barnets bästa skulle
kunna tillgodoses vid handläggningen.
•
16 procent svarade att man tog särskild hänsyn så att behov av fritidsaktiviteter, skolresor, koloni- eller lägervistelse tillgodosågs. Inköp av cykel var t.ex. ett ganska vanligt argument för extra bistånd.
•
11 procent betonade att man tog särskild hänsyn till barnen i familjer
som hade hyresskulder och hotades av vräkning.
Socialstyrelsen har i en annan undersökning följt upp förändringarna i socialtjänstlagen 199821. Uppföljningen grundar sig bl.a. på intervjuer med
handläggare och chefer som ansvarar för ekonomiskt bistånd i nio kommuner, och tar upp frågan hur man uppfattar att bedömningarna av ekonomiskt
bistånd för barnfamiljer förändrats sedan lagändringarna 1998. Genomgående anser de intervjuade att lagändringen inte haft någon avgörande inverkan
på sättet att pröva barnfamiljernas ekonomiska biståndsbehov.
Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas årsrapport, som redovisar resultatet från länsstyrelsernas tillsyn under året, framgår att länsstyrelserna under 2001 funnit brister i 78 procent av de 59 granskningar som gjorts av
barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Kommunerna
bortser alltför ofta från hushållets hela situation och normerna styr mer än de
individuella behoven22.
Vid en diskussion med företrädare för åtta kommuner23 framkom att inte
någon av kommunerna har några särskilda rutiner för arbetet med familjer
som långvarigt erhåller ekonomiskt bistånd. Däremot gavs några exempel
21
Socialstyrelsen (1998a).
Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2002).
23
Genomfördes inom ramen för detta projekt. För en sammanfattning se bilaga 3.
18
22
på metoder i arbetet som används för att bevaka ett barnperspektiv, t.ex. att
man i utredningsmallar lagt in påminnelsetexter om barnperspektivet. Vidare nämndes familjerådslag och nätverksmöten som sätt att fånga in barnperspektivet. I flera av kommunerna pågår diskussioner om hur barnperspektivet ska kunna lyftas fram på ett mer strukturerat sätt.
19
Vilka är barnen?
I den redovisade statistiken över ekonomiskt bistånd i denna rapport definieras långvarigt bistånd som de som har bistånd minst tio månader under ett
kalenderår. På detta sätt definieras också långvarighet i Socialstyrelsens
statistik över ekonomiskt bistånd. Det är viktigt att komma ihåg att detta är
en definition på långvarighet och att definitionerna kan variera mellan olika
undersökningar och redovisningar. Bistånd under minst åtta månader under
ett enskilt år har t.ex. använts som definition på långvarighet liksom bistånd
i minst tolv månader under tre år oavsett hur månaderna är fördelade24. Det
finns således flera olika sätt att definiera långvarighet. Alla definitioner
syftar emellertid till att skilja ut dem som har mer långvariga ekonomiska
problem från dem som har problem av mer tillfällig karaktär, t.ex. tillfällig
arbetslöshet, skilsmässa, utlandsvistelse etc.
Det långvariga biståndsmottagandet ökade under
1990-talet
Regering och riksdag har slagit fast att ekonomiskt bistånd ska vara ett yttersta skyddsnät främst vid tillfälliga ekonomiska problem25. För de allra
flesta fungerar biståndet också som ett tillfälligt stöd under kortare perioder.
Under 1990-talet kom biståndsmottagandet emellertid att bli långvarigt för
allt fler. Det långvariga biståndsmottagandet nästan tredubblades under perioden 1990−1997. År 1990 var antalet vuxna långvariga biståndsmottagare
50 000 men 1997 hade siffran stigit till 140 000. Huvudorsaken till ökningen var den djupa lågkonjunkturen som drabbade Sverige i kombination med
att ett stort antal flyktingar kom till Sverige. Mellan 1990 och 1997 fick
350 000 personer uppehållstillstånd i Sverige. De flesta fick inte arbete och
var inte kvalificerade för arbetslöshetsersättning26. Under högkonjunkturen
under senare delen av 1990-talet och i början på 2000-talet, har det långvariga biståndsmottagandet kommit att minska men ligger fortfarande nästan
dubbelt så högt som år 1990. År 2001 var antalet vuxna långvariga biståndsmottagare 97 000.
24
Socialstyrelsen (1999b).
Prop 1996/97:124.
26
Socialstyrelsen (1999b).
25
20
Antal
140 000
120 000
Samtliga
100 000
80 000
Exkl.
flyktingar
60 000
Utrikesfödda,
exkl.
flyktingar
40 000
20 000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
År
Diagram 1. Antal vuxna långvariga biståndsmottagare (18+ år) 1990–2001.
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd
54 500 barn i familjer med långvarigt
ekonomiskt bistånd
I Sverige fanns år 2001 närmare två miljoner barn (varje människa under 18
år) som levde i drygt en miljon familjer. Samma år fanns 162 000 barn i
landet vars familj fick ekonomiskt bistånd någon gång under året. Antalet
barn som lever i barnfamiljer som långvarigt erhåller ekonomiskt bistånd
har, på samma sätt som det långvariga biståndstagandet som helhet, minskat
under senare år. År 1996/97 då antalet låg på den högsta nivån under 1990talet, var antalet barn drygt 87 000. År 2001 var antalet barn nere i 54 500.
Trots minskningen under senare år är det drygt 70 procent fler barn som
lever i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd 2001 än 1990 då antalet
var 31 500.
21
Antal
100 000
90 000
80 000
Samtliga
70 000
60 000
Exkl.
flyktingar
50 000
40 000
Utrikesfödda,
exkl.
flyktingar
30 000
20 000
10 000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
År
Diagram 2. Antal barn i långvariga biståndshushåll 1990–2001.
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd
Ett annat sätt att beskriva denna grupp barn är att se till antalet långvariga
biståndshushåll med barn. År 1996/97 fanns 40 000 långvariga biståndshushåll med barn. Fem år senare år 2001, fanns 24 000. Antalet långvariga biståndshushåll med barn har dock inte kommit ner i nivå med 1990-talets
början då antalet låg på 15 000 (se bilaga 4, diagram 4).
Överrepresentation av barn till utrikesfödda respektive barn till ensamstående kvinnor
Av samtliga 24 000 barnfamiljer med långvarigt ekonomiskt bistånd år 2001
var:
•
13 000 (53 procent) sammanboende
•
10 000 (43 procent) ensamstående kvinnor
•
1 000 (4 procent) ensamstående män
22
Hushållstyp
Sammanboende par
Utrikesfödda
Ensamst. kvinnor
Svenskfödda
Ensamst. män
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
Antal biståndshushåll
Diagram 3. Antal långvariga biståndshushåll med barn efter hushållstyp
2001.
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd
Bland barnfamiljerna med långvarigt ekonomiskt bistånd var de utrikesfödda klart överrepresenterade; 94 procent av de sammanboende, 61 procent av
de ensamstående kvinnorna och 60 procent av de ensamstående männen var
utrikesfödda27. Andelen utrikesfödda barnfamiljer med långvarigt ekonomiskt bistånd var för alla hushållstyper inräknade 78 procent eller 19 000
familjer av totalt 24 000. Skillnader i långvarigt biståndsmottagande finns
emellertid mellan människor från olika ursprungsländer. En studie från
mitten av 1990- talet visade att personer från utomeuropeiska länder hade
högst biståndstagande. De som varit i Sverige 5−9 år och var födda utanför
Norden−Västländerna, hade t.ex. en 30 gånger högre risk för långvarigt
ekonomiskt bistånd28. En övervägande majoritet av de utrikesfödda med
långvarigt ekonomiskt bistånd är flyktingar. Av de 54 500 barn som år 2001
levde i barnfamiljer med långvarigt ekonomiskt bistånd, hade 30 500 minst
en förälder som kategoriserats som flykting någon gång under åren
1990−200129.
27
Med utrikesfödda hushåll avses i statistiken över ekonomiskt bistånd hushåll där någon
av registerledaren eller dennes make/maka eller sammanboende är född utrikes. Det innebär
att hushåll som består av en svenskfödd och en utrikesfödd räknas som utrikesfödda. En
övervägande majoritet av hushållen som räknas som utrikesfödda hushåll består av två
utrikesfödda föräldrar. Om vi utgår från antalet barn i barnfamiljer med långvarigt ekonomiskt bistånd år 2001, som var 54 500, så hade 13 500 av dessa en ensamstående utrikesfödd förälder, 31 000 två utrikesfödda föräldrar och endast 800 en svenskfödd och en utrikesfödd förälder.
28
Socialstyrelsen (1999b).
29
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd. En person som flytt till Sverige räknas i statistiken som flykting från och med det år han eller hon fått arbets- och uppehållstillstånd
samt ytterligare tre kalenderår.
23
I förhållande till sin andel av befolkningen är de ensamstående kvinnorna
med barn mest överrepresenterade med långvarigt ekonomiskt bistånd (se
bilaga 4, diagram 5). Biståndsmottagandet hos denna hushållstyp har också
minskat långsammare än hos andra hushållstyper under de senaste åren då
biståndsmottagandet som helhet minskat.
I familjer med många barn är det vanligare med långvarigt ekonomiskt bistånd. Det finns ett tydligt mönster att de utrikesfödda biståndshushållen har
fler barn än de svenskfödda biståndshushållen (se bilaga 4, diagram 6).
Barnfamiljer med långvarigt ekonomiskt bistånd finns i hela landet. De är
dock överrepresenterade i storstadskommunerna. I Malmö, där nivån är
högst, lever nästan 16 procent av barnen i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd. Av dessa familjer är 94 procent utrikesfödda (se bilaga 4,
diagram 7).
Huvudorsaken till det långvariga ekonomiska biståndet är arbetslöshet
utan ersättning. En analys visade att andelen arbetslösa utan A-kassa eller
KAS, andelen flyktingar och omfattningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, förklarade två tredjedelar av kommunernas skillnader i långvarigt
ekonomiskt bistånd år 199730. Drygt 30 procent av de sammanboende respektive de ensamstående kvinnorna och drygt 40 procent av de ensamstående männen är arbetslösa utan ersättning (se bilaga 4, diagram 8).
Överrepresentationen av utrikesfödda familjer har främst strukturella orsaker − de har inte kvalificerat sig till de generella socialförsäkringssystemen och är därför hänvisade till det behovsprövade ekonomiska biståndet.
Förankringen på arbetsmarknaden är svag. Det handlar till stor del om etableringssvårigheter i det nya landet. Bland de ensamstående kvinnorna,
främst bland de utrikesfödda och yngre svenskfödda, är förankringen på
arbetsmarknaden också svag. Många har därmed inte kvalificerat sig till
socialförsäkringssystemen31.
30
31
Socialstyrelsen (1999b).
Ibid.
24
Hur ser barnens levnadsförhållanden ut?
”Kunskaperna om vad som händer med barn vars föräldrar är långsiktigt socialbidragsberoende är bristfälliga. Det finns dock anledning
att tro att situationen inte gynnar en bra uppväxt. Redan avsaknaden
av ekonomiska resurser begränsar sannolikt familjens möjligheter i
stor utsträckning. Därtill kommer risken för passivitet som är förbunden med situationen”.32
En sammanställning av forskningen visar att det finns förhållandevis lite
dokumenterad kunskap om vilka konsekvenser det får för barn att leva i
familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd i Sverige33. Även forskning som
behandlar den bredare frågeställningen om konsekvenser för barn att leva
under ekonomiskt knappa förhållanden eller i fattiga familjer, saknas i stort
sett i Sverige. En ganska omfattande internationell forskning, huvudsakligen
från Nordamerika, finns emellertid om konsekvenser för barn att leva i fattiga familjer. Det har dock ifrågasatts i vilken utsträckning resultaten är överförbara till svenska förhållanden34.
”Fattigdom”, ”ekonomisk knapphet”, ”små ekonomiska resurser” och
”svag ekonomi” etc. används inte i någon entydigt definierad betydelse i
denna rapport. Fattigdom saknar också en allmänt vedertagen och accepterad definition men kan i vid mening betraktas som ”ett av bristande ekonomiska resurser framtvingat tillstånd, som manifesteras i låg konsumtionskraft”35. Sätten att avgränsa fattigdom kan delas in i indirekta och direkta
definitioner. I den indirekta forskningstraditionen uppfattas fattigdom som
brist på ekonomiska medel. Fattigdom kan då t.ex. studeras utifrån den disponibla inkomsten, med hänsyn till utgifter. Som fattiga klassas de vars
ekonomiska resurser faller under ett bestämt fattigdomsstreck. Den faktiska
levnadsstandarden fångas emellertid inte in genom denna metod. Med en
direkt mätmetod, som utgör den andra forskningsinriktningen, försöker man
däremot undersöka den faktiska levnadsstandarden, t.ex. genom direkt observation36. I denna rapport refereras till studier som huvudsakligen utgår
från indirekta mätmetoder.
Svält och bostadsbrist som normalt förknippas med fattigdom i t.ex. Uländerna är något annat än den så kallade relativa fattigdom som det närmast
handlar om i vårt land. Här finns fattigdom som är relaterad till människors
upplevelse av att vara utestängda från den allmänna livsstil som råder i samhället. Relativ fattigdom är främst ett socialt fenomen som måste förstås i
relation till ett socialt sammanhang. I denna mening handlar fattigdom om
32
Regeringens skrivelse 1999/2000:137, s. 99.
Lundström & Wiklund (2000).
34
SOU 2001:55; Lundström & Wiklund (2000).
35
Halleröd (2000), s. 63.
36
Ibid.
25
33
social integration37. Det är inte bristen på förnödenheter i sig utan den relativa deprivationen, som snarare är socialpsykologisk och psykologisk än
materiell, som är utmärkande för den relativa fattigdomen och som också
kan ge upphov till känslor av skam38. Familjer som erhåller ekonomiskt bistånd under lång tid kan i enlighet med detta synsätt vara utsatta för relativ
deprivation.
Barn i familjer med svag ekonomi är överrepresenterade inom flera områden
Långt ifrån alla barn som växer upp under svåra förhållanden utvecklar i
vuxen ålder liknande problem som fanns i deras uppväxtförhållanden. Det är
heller inte säkert att de utvecklar andra problem. Det finns t.ex. inte stöd för
att det i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd skulle utvecklas någon
”understödstagaranda” som överförs mellan generationerna 39.
Barn som växer upp i familjer med svag ekonomi är emellertid överrepresenterade inom flera områden där barn kan ha problem. Orsakssambanden
är dock oftast mycket oklara. Vi vet inte särskilt mycket om vad som orsakar vad, bara att en överrepresentation finns på flera områden. Oavsett hur
orsakssambanden ser ut, och vilken inverkan den ekonomiska situationen
har mer exakt, är det viktigt att konstatera att barn som växer upp i familjer
med svag ekonomi är överrepresenterade inom flera områden. Några exempel:
•
Svag familjeekonomi samvarierar med barnmisshandel och mobbning.
Ju sämre ekonomi familjen har desto större utsatthet40.
•
Barnavårdsutredningar berör främst fattiga och marginaliserade familjer41.
•
Att få sitt barn omhändertaget är många gånger vanligare bland ensamstående kvinnor med låg inkomst och okvalificerat arbete än bland
tjänstemän med goda inkomster42.
•
Barn som växer upp i familjer som mottagit ekonomiskt bistånd har en
tre gånger så hög risk än andra att få ekonomiskt bistånd i vuxen ålder.
Det går dock inte att hävda att ekonomiskt bistånd under uppväxttiden i
sig leder till att man som vuxen söker ekonomiskt bistånd. Flera faktorer
under barndomen såsom strukturella, kulturella och personliga ökar risken för att effekter ska verka över generationerna43.
37
Halleröd (1991) (2002).
Starrin & Kalander-Blomqvist (2001).
39
Stenberg & Hård af Segerstad (1997).
40
SOU 2001:18.
41
Sundell & Egelund (2000).
42
Statistiska centralbyrån (1991).
43
Stenberg & Hård af Segerstad (1997).
38
26
Ekonomiskt bistånd och fattigdom
− två riskfaktorer
Den ekonomiska situationen har ett starkt samband med levnadsförhållandena och den är en mycket stark indikator på andra välfärdsdimensioner44.
Lundström och Wiklund (2000) resonerar om de metodologiska svårigheter
som finns när man vill undersöka hur ekonomiskt bistånd eller svag ekonomi påverkar barn. För att kunna få tillförlitliga svar behöver barn följas över
lång tid och jämförelser göras hur de utvecklas i olika avseenden. Även med
sådan forskning är det emellertid mycket svårt att säga vad det är som påverkar vad. Även om vi kan konstatera mer eller mindre starka samband
eller överrisker, så är det svårt att uttala sig om orsakerna. Lundström och
Wiklund menar att mycket talar för att sambanden mellan uppväxtvillkor,
t.ex. ekonomiska förhållanden, och olika typer av sociala och psykologiska
problem hos barnen, är multifaktoriella. Det går inte att lyfta fram någon
enskild faktor i uppväxtvillkoren och betrakta den som utslagsgivande.
Ekonomiskt bistånd och fattigdom bör således betraktas som två riskfaktorer
i mängden45.
Lundström och Wiklund har gjort en forskningsöversikt som behandlar
ekonomiskt bistånd, eller företeelser som kan tänkas likna den att vara beroende av ekonomiskt bistånd, dvs. olika slags mått på fattigdom, och dess
relation till barnens förhållanden och utveckling. I studierna som analyserats
används i huvudsak två definitioner på fattigdom − familjens inkomst i förhållande till en definierad fattigdomsgräns respektive familjens inkomst i
förhållande till sina behov, där behovet beräknas utifrån antal barn i familjen. Den forskning som finns och som Lundström och Wiklund gått igenom,
är huvudsakligen nordamerikansk. Svensk forskning är begränsad. Författarna pekar på det problematiska med att avgöra vilken relevans de utländska studierna har för svenska förhållanden.
Med de metodologiska reservationerna som grund finns ändå, enligt
Lundström och Wiklund, ett visst stöd i forskningen för att brist på ekonomiska resurser dels kan vara en extra belastning på familjer som i övrigt har
det svårt, dels att resursbrist som sådan kan innebära att familjer får mindre
möjlighet att ge barnen stimulans av olika slag. Forskning som refereras i
rapporten pekar vidare på att bristande ekonomiska resurser kan öka den
ekonomiskt betingade stressen i familjen så att föräldrarnas agerande får
konsekvenser för barnets självkänsla och skolprestationer. Att ekonomiska
svårigheter kan utgöra en stressfaktor och öka risken för att familjer drabbas
av spänningar och konflikter vilket påverkar barnen negativt har påtalats
också i andra studier46. Lundström och Wiklund refererar vidare till en om44
SOU 2001:55.
Lundström & Wiklund (2000). Även Socialstyrelsen har i Social rapport 2001 pekat på
att det är mycket svårt att avgöra om ekonomiska svårigheter är orsak eller verkan i relation
till andra problem men att en rimlig tolkning är att orsak och verkan kan gå i båda riktningarna (Socialstyrelsen 2001). Halleröd talar om fattigdomens orsaker och menar att vad som
är orsak och konsekvens inte är lätt att avgöra. Enligt Halleröd är det rimligt att anta att
sambandens riktning varierar mellan olika individer. Det kan också tänkas att de förstärker
varandra i en ond cirkel och att de tillsammans med andra faktorer bildar ”riskladdade konstellationer” (Halleröd 2002).
46
Starrin (1997); Jönsson (2001); SOU 2001:55; Lagerberg & Sundelin (2000).
27
45
fattande nordamerikansk studie47 som visar att det finns visst stöd för att
brist på materiella resurser kan ha negativa effekter på barns kognitiva utveckling. Kopplingarna är starkast bland yngre barn och tar sig uttryck i
försämrade resultat i olika typer av kognitiva tester och försämrad prestationsförmåga i skolan. Resultaten bör enligt författarna noggrant beaktas
eftersom utbildning är en grundläggande faktor för barnets vidare möjligheter att lyckas i livet.
Hälsa
Ju sämre den ekonomiska situationen är desto sämre är det psykiska välbefinnandet48. Av de vuxna som fått ekonomiskt bistånd under lång tid har
nära en fjärdedel psykiska besvär i någon form och det är fem gånger vanligare att de har svåra besvär som ängslan, oro och ångest jämfört med dem
som inte har ekonomiskt bistånd. En 160 procent högre dödlighet hos långvariga biståndsmottagare har också registrerats49. En studie kring biståndsmottagare i Värmland visade att ju längre tid personerna varit utsatta för
ekonomiska svårigheter, desto större var utbredningen av hälsomässiga besvär50. Även när det gäller hälsan är det emellertid osäkert om biståndstagarna fått sin sämre hälsa till följd av det långvariga biståndstagandet eller
om hälsoproblemen lett till ett långvarigt biståndstagande51. Bland de långvariga biståndstagarna som grupp finns personer med missbruksproblem,
hemlöshet och kriminalitet samt människor med psykiska problem. Många
av dessa har inte barn. Det är därför svårt att relatera dessa hälsoförhållanden till gruppen långvariga biståndsmottagare med barn. En studie visade att
långvariga biståndsmottagare med barn var den grupp som avvek mest positivt när det gäller hälsan i förhållande till hela gruppen långvariga biståndsmottagare52.
När det gäller kunskap om fattigdomens påverkan på hälsan i mer vid
betydelse än avgränsat till ekonomiskt bistånd, så är den enligt Nationella
Folkhälsokommittén ofullständig. Men vi vet, skriver kommittén: ”att permanent låga inkomster och inkomstförsämringar är riskfaktorer genom den
ekonomiska stress och i vissa fall skam som det innebär att inte ha samma
möjligheter som andra i samhället, att behöva oroa sig för att ekonomin inte
ska gå ihop etc.”53. Kommittén redovisar en bearbetning av Statistiska centralbyråns ULF-material (undersökning av levnadsförhållanden) som visar
på ett starkt samband mellan inkomst och självskattad hälsa också när materialet justerats för andra möjliga bakomliggande faktorer som ålder, civilstånd, socioekonomisk indelning, födelseland och förtidspensionering54.
Hälsan hos barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd vet vi betydligt mindre om än hälsan hos de vuxna biståndsmottagarna. Kommittén Välfärdsbokslut berör inte barn i familjer som mottar ekonomiskt bistånd sär47
Duncan & Brooks-Gunn (1997).
Strand (1998).
49
Socialstyrelsen (1999b).
50
Starrin & Kalander-Blomqvist (2001).
51
Socialstyrelsen (1999b).
52
Jonasson (1996).
53
SOU 1999:137, s. 166.
54
Ibid.
48
28
skilt, men visar att skillnader i psykiskt välbefinnande varierar hos barn beroende på familjens ekonomiska situation55. Inom ramen för kommitténs
arbete har 1 304 barn i åldrarna 10−18 år intervjuats. Intervjuerna visar att i
familjer där kontantmarginal saknas56 har barnen lägre välbefinnande, dvs.
det är vanligare att de känner sig ledsna eller nere och det är också vanligare
att de har psykosomatiska besvär. Även barnens egen ekonomi är av betydelse för välbefinnandet. De barn som inte förfogar över en egen ekonomisk
buffert57 har ett lägre välbefinnande än barn som har en sådan buffert. I betänkandet refereras också till studier som visar att barn i familjer med ekonomiska problem mår sämre både fysiskt och psykiskt och att i familjer som
saknar kontantmarginal, och där man haft problem med att klara de löpande
utgifterna, är det vanligare att barnen har psykosomatiska besvär. Också
högre dödlighet har noterats hos vuxna som vuxit upp under sämre ekonomiska förhållanden58.
Nationella Folkhälsokommittén berör också sambanden mellan fattigdom
och barns hälsa. Hundratals amerikanska studier behandlar enligt kommitténs betänkande fattigdomens effekter på barns hälsa, skolprestationer och
beteende. Barn i fattiga hushåll rapporterar t.ex. dålig hälsa mer än tre gånger så ofta som övriga59.
Ytterligare några studier berör de sociala skillnaderna i barns hälsoförhållanden. Lagerberg och Sundelin pekar på samstämmiga forskningsresultat avseende barn i lågstatusfamiljer. Dessa barn löper genomgående större
risker än andra barn. Det gäller allt från dödlighet och längdtillväxt till
psykosociala problem och skolproblem60. Bremberg visar att ett stort antal
hälsoproblem är betydligt vanligare bland barn i familjer med låg social
position och att den sociala positionen förklarar 20−40 procent av all ohälsa
under uppväxtåren61. Slutligen har en beräkning av Socialstyrelsen visat att
om riskerna i alla socioekonomiska grupper sänktes till högre tjänstemannanivå skulle ca 1 800 fall av psykisk sjukdom, ca 600 fall av alkoholrelaterad
och ca 300 fall av narkotikarelaterad sjuklighet ha undvikits hos barn under
16 år under en fyraårsperiod62.
Familjernas och barnens egna beskrivningar
Hur ser då familjerna och barnen själva på sin situation? Hur är det att leva
på ekonomiskt bistånd och att ha små ekonomiska marginaler under en längre tid? De beskrivningar som finns att tillgå kommer huvudsakligen från
föräldrarna. Barns egna beskrivningar av uppväxtvillkoren är däremot
ovanliga. Nedan refererar vi till några undersökningar som redovisar familjernas och i vissa fall barnens egna beskrivningar. Dessa studier bygger på
ett mycket litet antal intervjuer och det är därför svårt att avgöra hur repre55
SOU 2001:55.
Grundar sig på frågan: Om du plötsligt hamnade i en situation, där du på en vecka måste
skaffa fram 12 000 kronor, skulle du kunna klara det?
57
Grundar sig på frågan: Om du plötsligt skulle behöva 100 kronor till i morgon, t.ex. för
att gå på bio, skulle du kunna skaffa det?
58
SOU 2001:55.
59
SOU 1999:137.
60
Lagerberg & Sundelin (2000).
61
Bremberg (1998).
62
Socialstyrelsen (2001b).
29
56
sentativa dessa är för gruppen som helhet. Beskrivningarna visar emellertid
att många familjer upplever att de lever under ekonomisk press och att föräldrarna uppfattar det som att deras barn inte ges samma möjligheter som
andra barn.
Länsstyrelserna har i sin tillsyn av barnperspektivet i handläggningen av
ekonomiskt bistånd intervjuat barnfamiljer som mottagit bistånd under längre tid63. Intervjuerna har bl.a. berört de materiella villkoren för familjerna
och barnen. Sammantaget visar länsstyrelsernas intervjuer att det är svårt för
familjerna att få pengarna att räcka till. Att leva på ekonomiskt bistånd innebär bl.a. att inte kunna göra som andra, att inte kunna unna sig något extra, att planera noga, att köpa begagnat, att inte kunna åka någonstans på
helger och semestrar, att inte kunna gå ut och äta på restaurang. Det kan
också innebära att de vuxna avstår för egen del till förmån för barnen64. En
förälder beskrev situationen såhär: ”Barnen måste väl märka att jag alltid är
stressad av vår dåliga ekonomi. Hyresskulden och alla andra skulder …
Ofta är det ju något barnen vill ha, men jag måste alltid svara att det inte
finns några pengar. Jag känner mig ofta väldigt trött” 65. En annan förälder
svarade på frågan om barnen tvingas avstå från något till följd av den dåliga
ekonomin: ”Inga pengar till Liseberg eller utflykter”. Det rörde sig om en
familj i Göteborg med fem barn, tre av dem hade aldrig varit på Liseberg66.
En studie som genomfördes av Socialstyrelsen67, och som bl.a. baserades
på intervjuer med tjugo barnfamiljer, visade på en stor oro hos föräldrarna
att barnens uppväxt skulle påverkas negativt av att familjen är beroende av
ekonomiskt bistånd. En mamma berättade: ”Min son ska ta studenten nästa
år men hur ska det gå med de kostnader som detta medför?”. Ett annat exempel från studien var en tonåring som berättade att han inte vill ta hem
kompisar för att ”han skäms”. Även de materiella villkoren togs upp i denna
studie, bl.a. problemet att inte ha råd med fritidsaktiviteter: ”Sport och idrott
för 10-åringen väljs bort, det fungerar inte när han måste bli körd överallt,
fått sluta med fotbollen”.
Den ekonomiska situationens påverkan på barnen har undersökts i Jönköpings kommun av Bergstrand68. Bergstrand intervjuade 29 långvariga biståndshushåll för att bl.a. undersöka den dåliga ekonomiska situationens
känslomässiga inverkan på barnen. Flera föräldrar beskrev det svåra för barnen då de jämför sig med vad andra barn har råd med. Flera föräldrar tog
också upp problemet för barnen att inte kunna resa bort på sommaren. Någon beskrev svårigheten för sitt barn när hon efter sommaren, till skillnad
mot sina kamrater, inte har något att berätta från någon semesterresa. Några
föräldrar talade också i termer av att barnen får mindrevärdeskänslor och det
negativa med att vara fattig. Flera föräldrar menade att de får ägna mycket
tid åt att förklara den ekonomiska situationen för barnen. De beskrev det
63
Följande länsstyrelser har intervjuat totalt 37 barnfamiljer som erhåller ekonomiskt bistånd: Jönköping, Gävleborg, Gotland, Västra Götaland, Örebro och Västernorrland. Resultaten finns redovisade i separata tillsynsrapporter, se litteraturförteckningen.
64
Socialstyrelsen (1999a).
65
Länsstyrelsen Gävleborg (1998), s. 20.
66
Intervju av Länsstyrelsen i Västra Götaland.
67
Socialstyrelsen (1997).
68
Bergstrand (1998).
30
som mycket tröttande för både barn och föräldrar att ägna så mycket tid åt
diskussioner om ekonomin. En flicka berättade att hon får dåligt samvete
när hon fått något av föräldrarna när hon vet att detta inneburit att föräldrarna försakat mycket för egen del.
Bergstrand konstaterade att genomslaget som ekonomin får i form av
känslomässig påverkan på barnen tycks skilja sig åt mellan familjerna. En
majoritet av föräldrarna ansåg dock att barnen på olika sätt blir känslomässigt påverkade. Också familjernas materiella förhållanden togs upp. Behovet
av mat, men även av kläder, blir relativt väl tillgodosett medan föräldrarna
däremot har svårt att tillgodose barnens behov av fritidsutrustning, fritidsaktiviteter och semesterresor. En majoritet av familjerna uppgav exempelvis
att något eller några av barnen önskat delta i någon fritidsaktivitet men att
man varit tvungna att avstå pga. familjens dåliga ekonomi.
En studie av Hjort och Salonen som bl.a. bygger på intervjuer med 17 familjer som lever under knappa ekonomiska förhållanden, visade att det hos
familjerna finns upplevelser av otillräcklighet69. De tycker sig inte kunna
erbjuda sina barn villkor som uppfattas som normala och också nödvändiga
för deras utveckling och välgång. Många av barnen i de ekonomiskt svaga
familjerna tenderar, enligt författarna, att hamna i underläge redan från tidiga år. Detta underläge hänger inte bara samman med ekonomiska begränsningar utan måste också ses i perspektiv av de barriärer som generellt sett
ökat under 1990-talet i boendet, arbetslivet och på andra områden i samhället.
Barn till utrikesfödda och barn till
ensamstående kvinnor
Det finns ytterligare två aspekter att tillföra beskrivningen av levnadsförhållandena hos barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd. Som
framgår av avsnittet ”Vilka är barnen?” är barn till utrikesfödda och barn till
ensamstående kvinnor överrepresenterade. En överlappning finns också
mellan dessa två grupper genom att över hälften av de ensamstående kvinnorna är utrikesfödda. Dessa båda grupper har generellt sett en mer problematisk levnadsnivå än andra grupper i samhället. Gemensamt för grupperna
är svag ekonomi, sämre boende, mer problematisk närmiljö och att de oftare
uppvisar negativa hälsorelaterade vanor70.
En övervägande majoritet av barnfamiljerna med långvarigt ekonomiskt
bistånd är flyktingfamiljer. Flyktingfamiljer har ofta utsatts för påfrestningar
i samband med migrationen. Därtill kommer de påfrestningar som kan uppstå i samband med etableringen i det nya landet, t.ex. språk- och identitetssvårigheter och generationskonflikter71. Också arbetslöshet är ett problem.
Även om stora skillnader finns mellan barn med rötter i olika länder och
världsdelar, är den totala bilden att barn med utländsk bakgrund är mer utsatta än barn med svensk bakgrund. Barn med utländsk bakgrund har t.ex.
oftare sämre psykisk hälsa än barn med svensk bakgrund72. Ungdomar med
69
Hjort & Salonen (2000). Urvalskriteriet var hushåll med barn i hyresrätt som uppburit
bostadsbidrag under 1994-1995 och fram till början av 2000 i Landskrona kommun.
70
SOU 2001:55.
71
Socialstyrelsen (1999c).
72
Ibid.
31
utländsk bakgrund får oftare vård utom hemmet och oftare kontaktperson än
ungdomar med svensk bakgrund73, och de döms oftare till sluten ungdomsvård. Under åren 1999−2001 hade cirka två tredjedelar av dem som dömts
till sluten ungdomsvård minst en utrikesfödd förälder74.
När det gäller ensamstående kvinnor med barn så visade en studie baserad
på ULF-data (undersökning av levnadsförhållanden) för åren 1979−1995, på
genomgående sämre hälsa bland ensamstående mödrar, speciellt bland arbetslösa och fattiga, än bland sammanboende75. Barn till ensamstående föräldrar löper större risker än barn till sammanboende föräldrar att bli sjuka
eller skadas, framför allt när det gäller psykisk ohälsa, drogrelaterade diagnoser och självmord76. Barn till ensamstående löpte enligt en studie en ca
tjugo procent högre risk att dö under en åttaårsperiod (1987−1994) än barn
till sammanboende. Förhöjda dödsrisker fann man framför allt för olyckor
och självmord. Också högre risker att vårdas på sjukhus för psykiatrisk
sjukdom har iakttagits77. Stora delar av de förhöjda riskerna verkar kunna
förklaras av socioekonomiska skillnader mellan ensamma och sammanboende föräldrar men skillnaderna kvarstår även då hänsyn tagits till såväl
socioekonomiska förhållanden som föräldrarnas eventuella alkohol- eller
narkotikamissbruk eller tidigare psykiatrisk vård.
73
Socialstyrelsen (1998c).
Brottsförebyggande rådet, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse (2002).
75
Socialstyrelsen (2001b).
76
Ibid.
77
Ibid.
32
74
Att ha ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd
Efter bakgrundsbeskrivningen följer nu ett resonemang om hur barn kan
uppmärksammas i socialtjänstens arbete med ekonomiskt bistånd. För att ett
barnperspektiv ska kunna utvecklas i arbetet är det viktigt med ett ansvarstagande både på ledningsnivå, t.ex. att politiker och chefer skapar bra förutsättningar för att utveckla ett barnperspektiv i arbetet, och på handläggarnivå där barnen ska uppmärksammas mer konkret i handläggningen.
Allmänna utgångspunkter
Socialtjänstens ska på demokratins och solidaritetens grund främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva
deltagande i samhällslivet. Verksamheten ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Det är den enskilde som i första
hand har ansvar för sitt liv. Socialtjänstens uppgift är att förstärka och
komplettera människornas egna resurser.
Ekonomiskt bistånd ska utgöra ett sista skyddsnät inom välfärdssystemet.
Det ska vara ett komplement till socialförsäkringarna och utgå när de generella stödformerna inte är tillräckliga eller inte kan utgå. Syftet med ekonomiskt bistånd är att träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av försörjningsproblem78. Särskilda insatser för att föräldrarna ska bli självförsörjande
är därför av största betydelse. Ansvar för dessa insatser ligger i hög grad
också på andra myndigheter varför samarbete mellan myndigheterna ofta är
en förutsättning för att uppnå resultat. Ansträngningar att få föräldrarna
självförsörjande kan betraktas som en del i arbetet med ett barnperspektiv.
Arbete och egenförsörjning torde i de allra flesta fall också påverka barnen
positivt. Regeringen skriver: ”Att de vuxna får bästa möjliga stöd genom
socialtjänsten ligger också i barnets intresse”79. Detta kan innebära särskilda satsningar på dem som har långvarigt biståndsbehov med syftet att hjälpa
de vuxna till arbete eller studier som så småningom kan leda till arbete och
självförsörjning.
Rätten till ekonomiskt bistånd bygger ytterst på en individuell behovsbedömning vilket innebär att det i varje enskilt fall görs en bedömning av
hjälpbehovet och omfattningen av detta. Bedömningen ska präglas av ett
helhetsperspektiv på den enskildes eller hushållets totala situation. Individuell behovsbedömning handlar emellertid inte enbart om ekonomiskt bistånd
eller pengar. Det handlar också om den enskildes rätt att få annat bistånd
som är anpassat till dennes förmåga och behov.
I utredningar om ekonomiskt bistånd är det föräldrarnas ekonomiska situation som utreds. Det är dock viktigt att även barns behov uppmärksammas,
främst då familjer erhåller ekonomiskt bistånd under en längre tid. Att upp78
79
Prop. 1996/97:124.
Ibid, s. 100.
33
märksamma barns behov innebär inte att socialtjänsten ska göra en barnavårdsutredning. En tydlig koppling till hur familjens ekonomiska villkor
påverkar barnet måste finnas. Att beakta barnets situation måste ske i samarbete med föräldrarna.
I socialtjänstens informationsskyldighet ingår att informera om både rättigheter och skyldigheter, bl.a. möjligheten att ansöka om bistånd utöver det
som ingår i försörjningsstödet. Utförlig information bör ges i samband med
nybesök och därefter kontinuerligt.
Kommunerna har möjligheter att tillgodose barnperspektivet på en mer
övergripande nivå. Genom att t.ex. (ekonomiskt) stödja föreningar och organisationer som arbetar för barn kan barn få delta i aktiviteter som de annars inte skulle ha haft ekonomisk möjlighet till. Invandrarföreningar kan
t.ex. vara en viktig resurs i detta sammanhang då en stor del av barnen i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd har föräldrar med utländsk bakgrund. Kommuner kan också under skollov ordna med badbussar, bussutflykter m.m. som gör det möjligt för barn att få byta miljö. Andra möjligheter är att subventionera busskort för barn som under loven stannar hemma
för att de t.ex. ska kunna åka och träffa kamrater. Det är viktigt att socialtjänsten informerar om de möjligheter till ferievistelser och ferieverksamheter som finns i kommunen, t.ex. badresor, dagläger, koloniverksamhet.
Fokus på barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd
Formuleringen i socialtjänstlagen om barnets bästa anger att alla barn ska
uppmärksammas i socialtjänstens arbete. När det gäller ekonomiskt bistånd
är det viktigt att fokusera på barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd. Att leva på låg ekonomisk nivå under lång tid kan vara påfrestande i
flera avseenden. Den forskning som berörts tidigare i rapporten pekar på att
barn i familjer med svag ekonomi löper större risker än andra barn. Denna
kunskap utgör ett starkt argument för att uppmärksamma dessa barn och
deras behov. Socialtjänstutredningen poängterade i sitt slutbetänkande vikten av att barns behov utreds när det gäller just familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd:
”Dålig ekonomi och arbetslöshet drabbar även barnen och påfrestningarna får anses öka ju längre bidragstiderna blir. Barnets behov
bör därför utredas när det är fråga om familjer med ett långvarigt bidragsberoende. Detta gäller såväl de familjer som för sin försörjning
är helt beroende av socialbidrag som de familjer som kontinuerligt
uppbär ett ekonomiskt tillskott för att klara den grundläggande försörjningen. ”80
I den officiella statistiken över ekonomiskt bistånd avgränsas långvarighet
till ekonomiskt bistånd minst tio månader under ett kalenderår. Som tidigare
nämnts är detta endast ett sätt att avgränsa långvarighet på. I handläggningen av ekonomiskt bistånd måste avgränsningen av vad som ska betraktas
80
SOU 1999:97, s. 240f.
34
som långvarigt vara mer flexibel och bestämmas utifrån de förhållanden
som gäller för de enskilda familjerna.
Som redovisningen av statistiken över familjerna med långvarigt ekonomiskt bistånd visade, är en övervägande majoritet av familjerna utrikesfödda
(78 procent) och ensamstående kvinnor med barn (43 procent). Detta gör att
det långvariga biståndsmottagandet tillförs ytterligare dimensioner. Att fokusera på familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd innebär automatiskt
att fokusera på dessa båda grupper som också överlappar varandra.
Ledningens ansvar
Att integrera ett visst perspektiv på beslut och insatser är inget nytt i svensk
förvaltning. Myndigheter har tidigare fått i uppdrag att integrera t.ex. miljöoch jämställdhetsperspektiv. Tanken är att dessa perspektiv ska genomsyra
hela organisationen på alla nivåer för att få praktiskt genomslag, s.k. mainstreaming. Ledningens engagemang och ansvar är centralt i detta arbete81.
BO, som redovisar ett antal framgångsfaktorer i arbetet med att införliva
barnkonventionen, menar att alla beslut som fattas kring arbetet med barnkonventionen behöver förankras väl i organisationen och inarbetas i myndigheters alla centrala policydokument82. För att ett visst synsätt ska kunna
integreras i verksamhetsprocesser och beslut måste också det personliga
ansvaret hos all personal lyftas fram. Ledningens uppgift är att skapa förutsättningar för att arbetet med barnkonventionen ska kunna bedrivas inom
myndigheten83. Genom ledningens engagemang ges handläggarna stöd för
att vara aktiva och ta initiativ för att uppmärksamma barnens behov. Ledningens engagemang är också betydelsefullt för att ansvariga för den ekonomiska biståndshandläggningen utvecklar stöd, hjälpmedel och rutiner i
arbetet för att uppmärksamma barnen. Stöd, hjälpmedel och rutiner skapar
förutsättningar att uppmärksamma barnen på ett systematiskt sätt84.
I ledningens ansvar ingår att fatta beslut om riktlinjer för ekonomiskt bistånd, där barnperspektivet bör ingå som en del, och att följa upp och utvärdera dessa. Att handläggarna har en delegation som gör det möjligt att bevilja familjen eller barnet ekonomiskt bistånd till riksnorm/försörjningsstöd
till en högre nivå, och/eller ekonomiskt bistånd till livsföring i övrigt, är
också viktigt för att kunna uppmärksamma och tillgodose barnens behov.
Frågor att diskutera:
•
81
På vilket sätt beaktas barnperspektivet i kommunens riktlinjer för socialtjänstens arbete med ekonomiskt bistånd?
Ledning inom socialtjänstens område inbegriper både den politiska ledningen och verksamhetsledningen. Ledningens centrala roll och ansvar återfinns på liknande sätt inom
arbetet med verksamhets- och kvalitetsutveckling, se t.ex. Sandholm (1999). Ledningens
viktiga roll tas också upp i Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg (Socialstyrelsen 2000).
82
Barnombudsmannen (2001a).
83
Ibid.
84
Behovet av att inrätta system för att tydliggöra barnperspektivet i beslutsprocesser fördes
fram i den av riksdagen antagna nationella strategin för att förverkliga barnkonventionen i
Sverige (Barnombudsmannen 2001b).
35
•
Vilka möjligheter ger delegationsordningen för handläggarna att besluta
för att tillgodose barns behov?
•
Finns stöd, hjälpmedel eller rutiner för hur handläggarna ska uppmärksamma barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd och för vad
som ska dokumenteras?
Utbildning
En annan framgångsfaktor enligt BO är utbildning kring barnkonventionen
och barnperspektivet. Enligt den av riksdagen antagna nationella strategin
för att förverkliga barnkonventionen bör kommuner och landsting erbjuda
utbildning och fortbildning om barnkonventionen85. Personalen behöver ges
tid och möjligheter att ta del av och tillgodogöra sig kunskaper och erfarenheter som finns inom området. Det kan handla om faktakunskaper, men inte
minst om att få möjlighet att reflektera över förhållningssätt och att konkretisera vad det innebär att ha ett barnperspektiv i det egna arbetet. För handläggarna av ekonomiskt bistånd är det viktigt att få möjlighet att diskutera
vad ett barnperspektiv kan innebära för den egna handläggningen och att
utbyta erfarenheter med andra handläggare, inom den egna arbetsgruppen
men kanske också med andra handläggare. Utbildning kring barns villkor
och utveckling är också en förutsättning för att kunna ha ett barnperspektiv i
arbetet. Fallbeskrivningarna som finns i bilaga 1 kan användas som utgångspunkt för diskussioner och reflektioner i handläggargrupperna om hur
barnperspektivet ska tillgodoses.
Frågor att diskutera:
•
Vilken yrkesmässig kompetens behövs för att ha ett barnperspektiv i
handläggningen av ekonomiskt bistånd?
•
Har personalen fått utbildning om barnperspektivet eller på annat sätt
givits möjligheter att reflektera över vad ett barnperspektiv i handläggningen kan innebära?
•
Hur upprätthålls och utvecklas kompetensen om barnperspektivet?
85
Barnombudsmannen (2001b).
36
Barnperspektivet när en familj
ansöker om ekonomiskt bistånd
I arbetet med att konkretisera vad ett barnperspektiv kan vara i handläggningen av ekonomiskt bistånd, och hur man metodmässigt kan uppmärksamma barnen, har representanter från BO deltagit. Barnkonsekvensanalyser
i alla beslut som rör barn är en modell som rekommenderats av FN:s barnkommitté. Modellen kan sägas vara en förhandsprövning av de konsekvenser som ett beslut kan få för det barn eller den grupp av barn som berörs av
beslutet. BO har även utvecklat en egen modell för vad en konsekvensanalys
bör innehålla och hur man går tillväga. Modellen beskrivs i rapporten
”Barnets bästa − från vision till verklighet” 86. Med BO:s modell och handläggningsprocessen i ekonomiska biståndsärenden som utgångspunkt, försöker vi i detta avsnitt konkretisera hur barnen kan uppmärksammas genom
denna process.
Ansökan
När någon ansöker om ekonomiskt bistånd ska socialtjänsten, utöver det
självklara att ta reda på om det finns hemmavarande barn, också ta reda på
om det finns andra barn. När det finns barn i familjen krävs olika förhållningssätt utifrån olika behov och förhållanden hos familjen och barnet. En
familj som tillfälligt ansöker om kompletterande bistånd ger i regel inte anledning till någon särskild bedömning av barnens situation. Det bör dock
påpekas att det inte är ovanligt att familjer levt på en mycket låg ekonomisk
nivå under lång tid innan de ansöker om ekonomiskt bistånd. Ett behov som
vid första kontakten verkade tillfälligt kan också visa sig bli mer långvarigt.
Detta innebär att det även i dessa fall ibland kan vara motiverat att beakta
barnens situation. Om en familj redan inledningsvis bedöms ha behov av
ekonomiskt bistånd under en längre tid, kan det finnas anledning att redan
vid första ansökan beakta barnens situation.
Utredning
Att en utredning av ekonomiskt bistånd ska ha ett barnperspektiv innebär
inte att man ska göra en barnavårdsutredning. Det bör finnas en tydlig
koppling till hur familjens ekonomiska villkor påverkar barnet. Att beakta
barnets situation sker i samarbete med föräldrarna. Det är också viktigt att
poängtera att en bedömning av vad som är barnets bästa måste avgöras av
den enskilde handläggaren utifrån en helhetsbedömning av barnets behov
och situation med stöd i lokala riktlinjer och policydokument, barnkonventionen och med hjälp av de kunskaper som finns om barn och barns behov.
86
Barnombudsmannen (2001a).
37
Att tala med barn
Att tala med föräldrarna är det vanligaste sättet att skaffa sig en bild av barnets situation och behov som underlag för beslut. Det kan också ibland vara
bra att tala direkt med barnet, med beaktande av dess ålder och mognad, för
att det själv ska kunna beskriva sin situation utifrån de ekonomiska förhållandena. Föräldrarna måste givetvis ställa sig positiva till detta. De kan lätt
uppfatta ett önskemål från socialtjänsten om att få prata med barnen som ett
krav. Det är därför viktigt att vara uppmärksam på sådana eventuella tolkningar hos föräldrarna. Det är också viktigt att handläggaren själv formulerar ett tydligt syfte med att tala med barnet. Det finns alltid föräldrar som
inte vill att barnen ska involveras i deras ekonomiska problem och detta
måste socialtjänsten respektera eftersom en ansökan om ekonomiskt bistånd
är frivillig.
Hembesök
Hembesök är ett annat sätt att skaffa ett underlag för beslut. Ett hembesök
kan ge en bra bild av familjens och barnens situation i förhållande till den
ekonomiska situationen. Det kan vara ett tillfälle att tala med föräldrar och
barn om hur de ekonomiska villkoren påverkar barnen. Handläggaren kan
skapa sig en mer konkret bild av hur barnet har det i hemmiljön och bättre
bedöma vilket bistånd familjen och barnet behöver. Det är viktigt att det
finns tidmässigt utrymme för handläggarna att kunna göra hembesök i ärenden med långvarigt ekonomiskt bistånd.
Arbetsplan
En arbetsplan med en långsiktig strategi för hur egenförsörjning ska uppnås
och där barnets situation ingår bör upprättas då biståndsbehovet bedöms bli
långvarigt. Det är viktigt att planen följs upp regelbundet. Om ett ärende
från början inte bedöms bli långvarigt men det visar sig att behoven kvarstår
en längre tid, är det viktigt att handläggaren uppmärksammar detta och hur
barnens situation påverkas. Även i dessa fall bör en arbetsplan tas fram där
även barnens situation ingår.
Beslut och dokumentation
”Barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas,
men skall alltid beaktas, utredas och redovisas. ”87
I handläggningen dokumenteras hur barnets behov beaktats, vilka eventuella
överväganden som gjorts och hur detta påverkat beslutet. Det är viktigt att
en bedömning av barnets bästa dokumenteras såväl vid negativa som positiva beslut.
Det bör alltid ingå i utredningen att ta reda på, och dokumentera, om familjen har kontakt med någon annan enhet inom socialtjänsten88.
87
88
Prop. 1996/97:124, s. 99.
Hänsyn kan behöva tas till sekretessbestämmelserna.
38
Exempel på situationer
och områden där barns
behov behöver beaktas
I Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd89 ges exempel på situationer då försörjningsstödet bör beräknas till en högre nivå. Dessa situationer är exempel då det kan vara viktigt att bevaka ett barnperspektiv. Några
av dessa situationer beskrivs nedan tillsammans med några andra områden
där ett barnperspektiv är viktigt att bevaka90. Det är viktigt att se över handläggningsrutiner, riktlinjer och vilken policy som finns i kommunen för hur
barnen ska uppmärksammas i dessa situationer och inom dessa områden.
Boende
Att få bo kvar i sitt bostadsområde kan vara viktigt för barn. Barn kan känna
rädsla för att behöva flytta som följd av t.ex. föräldrarnas arbetslöshet91. Att
byta bostad och bostadsort är ofta en stor händelse för barn som vanligtvis
rör sig inom ett ganska begränsat område. Barn och vuxna bygger upp lokala sociala nätverk som fungerar som en resurs, nätverk som måste byggas
upp på nytt vid en flyttning. Det har visat sig att flyttningar under skoltiden,
som innebär byte av kamrater och skola, kan få negativa konsekvenser för
barns utbildningsgång92. Samtidigt kan en flytt också vara spännande och
positiv för ett barn och leda till nya sociala kontakter.
Vid bedömning av vad som är skälig boendekostnad bör, enligt Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd, hänsyn tas till barns behov av
utrymme, även hos umgängesföräldern. Om nämnden bedömer att boendekostnaden inte kan anses skälig och att flyttning till billigare bostad vore
rimlig, måste konsekvenserna för barnet bedömas och ingå i underlaget till
beslut i frågan. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd bör
socialnämnden inte tvinga fram ett byte av bostad eller bostadsområde om
det finns risk för att en flyttning åstadkommer negativa sociala konsekvenser.
Hyresskulder och vräkningar är något som berör barnen och där socialtjänsten måste ställa frågan hur detta påverkar barnens livssituation. Hur
påverkar det familjen och barnen att, ibland vid upprepade tillfällen, leva i
en otrygg situation, att inte veta om man får bo kvar eller om en avhysning
kommer att ske? Det är viktigt att socialtjänsten hanterar dessa problem i ett
89
Socialstyrelsen (1998b).
Det finns flera andra situationer/områden där ett barnperspektiv behöver bevakas, t.ex.
spädbarnsutrustning, hemutrustning och elskulder. Någon fullständig uppräkning av när ett
barnperspektiv behöver bevakas är dock inte möjlig. Detta kan variera och måste bedömas i
förhållande till den enskilda familjen och barnet.
91
Näsman & von Gerber (1996).
92
SOU 2001:55.
39
90
tidigt skede och inte väntar in en vräkningssituation för att agera. Avsikten
med hyresvärdarnas meddelandeskyldighet till socialnämnden är att tidigt
ge socialtjänsten möjlighet att undersöka om det finns behov av socialtjänstens insatser. Det är också viktigt att erbjuda ekonomisk rådgivning för dem
som behöver stöd för att hantera sin ekonomi. Riktlinjer i kommunerna är
viktiga för hur hyresskulds- och avhysningsärenden ska hanteras när barn är
inblandade, med tanke på de allvarliga konsekvenser en avhysning kan få.
Olika satsningar och projekt pågår idag i kommunerna för att utveckla metoder i arbetet med familjer som har återkommande hyresskulder. Med tanke
på de svårigheter som finns på bostadsmarknaden är metodutveckling inom
området av största vikt93.
Umgänge med föräldrar
Enligt barnkonventionens artikel 18 ska konventionsstaterna göra sitt bästa
för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har ett
gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. En viktig del i ett
barnperspektiv är att socialtjänsten uppmärksammar de vuxna som är föräldrar utan att stadigvarande leva med barnen. Vid tillämpning av riksnormen
bör barnen alltid räknas som hushållsmedlemmar oavsett om de bor hos
föräldern som har försörjningsstöd eller vistas där under umgängestid.
Kostnaden bör enligt Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd
beräknas enligt antalet dagar barnet är hos föräldern. För att kontakt
och/eller umgänge med barnet ska kunna ha en rimlig nivå kan det vara aktuellt med en högre norm. I Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd anges att högre belopp kan vara aktuellt för posterna lek och fritid samt
telefon94.
Enligt 6 kap. 15 § föräldrabalken, FB, ska barn ha rätt till umgänge med
en förälder som det inte bor tillsammans med. Föräldrarna har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med den förälder som barnet
inte bor tillsammans med blir tillgodosett. Detta gäller oberoende av om
föräldrarna har gemensam vårdnad eller inte. När det gäller resekostnader är
det i första hand den förälder som barnet ska umgås med som betalar dessa.
Den förälder barnet bor hos är dock skyldig att bidra till kostnaderna om han
eller hon har förmåga till detta. Om en förälder helt saknar ekonomiska resurser kan ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen bli aktuellt.
Hälsa
Barns hälsa behöver uppmärksammas. Barnkonventionens artikel 24 erkänner barnets rätt att åtnjuta bästa möjliga hälsa och rätt till sjukvård och reha93
Ett exempel på projekt är ”Hyresskuldsprojektet” i Västerås som bl.a. lett till att man
infört särskilda hyresvägledartjänster. En fokusering görs på förebyggande arbete och rådgivande stöd innan skulderna blivit övermäktiga för familjerna (Martinsson & Häggström
2000).
94
Ett exempel att beakta de extra medel som kan krävas för att möjliggöra umgänge finns i
riktlinjerna för Göteborgs kommun. Enligt riktlinjerna bör kostnaden för barnet beräknas
utifrån barnets norm som fullvärdig medlem i de hushållsgemensamma kostnaderna för
hela månaden samt personliga kostnader för det antal dagar barnet vistas hos föräldern.
40
bilitering. Konventionsstaterna ska sträva efter att säkerställa att inget barn
är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård.
Av barnkonventionens artikel 23 framgår att ett barn med fysiskt eller
psykiskt handikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör
barnets aktiva deltagande i samhället.
Ekonomiskt bistånd för merkostnader, som inte täcks av socialförsäkringssystemen, kan vara aktuellt för barn med olika funktionshinder95. Det
kan t.ex. röra sig om speciella krav på bostad, bil, kläder, skor, mat, lek- och
fritidshjälpmedel samt särskild träning och behandling96.
Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd bör kostnaderna
beräknas till en högre nivå när den enskilde av medicinska skäl har behov av
särskild kost som är dyrare än vanlig kost. Allergier hos barn kan t.ex. innebära behov av särskild kost som är dyrare. Enligt Konsumentverkets beräkning97 är t.ex. glutenfri kost för ett barn (4−6 år) 277 kronor dyrare per månad än vanlig kost. För ett barn (4−6 år) med diabetes är skillnaden 160 kronor.
Sjukdom och funktionshinder av olika slag hos barn kan ge föräldrar rätt
till flera insatser, t.ex. extraresurs i förskolan, avlastning, vårdbidrag etc. Det
är viktigt att socialtjänsten, och de samhällsinstitutioner som kommer i
kontakt med familjen, informerar om dessa möjligheter.
Fritidsaktiviteter
Barn bör ges förutsättning att kunna delta i organiserade fritidsaktiviteter.
Enligt barnkonventionens artikel 31 tillerkänns barnet rätt till fritid och rekreation och deltagande i kulturell och konstnärlig verksamhet. I Socialstyrelsen allmänna råd om försörjningsstöd anges barns fritidsaktiviteter som
exempel då det kan vara aktuellt att beräkna kostnader till en högre nivå än
riksnormen. Det är viktigt att handläggaren uppmärksammar om barnen har
behov av särskilda fritidsaktiviteter som socialtjänsten skulle kunna bevilja
ekonomiskt bistånd till och informerar om möjligheten att ansöka om detta.
Genom intervjuer med handläggare och chefer i kommunerna i samband
med verksamhetstillsyn, och i diskussionen med kommuner inom ramen för
detta projekt, framkom att detta område är något som diskuteras mycket
inom socialtjänsten. Vad är rimligt att bevilja i ekonomiskt bistånd i jämförelse med vad en låginkomsttagarfamilj har råd att ge sina barn?
Det är viktigt att i den egna kommunen/distriktet ta reda på vad barn i
allmänhet har för fritidsaktiviteter och till vilka kostnader. Detta kan vara en
grund och ett hjälpmedel i bedömningen. Ett exempel är cyklar, som dels är
en fritidsaktivitet i sig och dels kan göra det möjligt för barnet att delta i
olika fritidsaktiviteter. Tillgång till cykel ökar rörelsefriheten för barn. I
95
Funktionshinder hos barn och ungdomar inkluderar vanligtvis rörelsehinder, medicinska
funktionshinder (t.ex. hjärtsjukdomar, magsjukdomar, diabetes, astma), hörselskada/dövhet,
synskada/blindhet, tal-/språkskada, psykiska funktionshinder, utvecklingsstörning och neuropsykiatriska funktionshinder (t.ex. autism, Asbergers syndrom, ADHD). I vissa fall förekommer en kombination av två eller flera funktionshinder.
96
Paulsson & Fasth (1999).
97
Konsumentverket (2002). Se http://www.mat.konsumentverket.se/Documents/
rapporter/2002/2002_05.pdf.
41
skolan förväntas barn också ha tillgång till cykel i samband med t.ex. utflykter. Rent allmänt kan sägas att de flesta barn i skolåldern idag har cyklar. Det är viktigt att ställa sig frågan om detta också ska gälla för barn till
föräldrar som långvarigt erhåller ekonomiskt bistånd. Andra exempel på
kostnader för fritidsaktiviteter som kan vara aktuella är sportaktiviteter,
simskola och musikskola.
Ungdomars ferieinkomster
Rädda Barnen98 har undersökt hur kommunerna bedömer ungdomars ferieinkomster. Av de 233 kommuner − av landets samtliga 289 kommuner −
som besvarade enkäten från Rädda Barnen, uppgav 106 kommuner att de
väljer att inte låta familjens ekonomiska bistånd påverkas om en ungdom i
åldern 13−17 år arbetar på sommaren. Resterande 127 kommuner uppgav att
de har regler för att reducera beloppet vad avser beräkningen av barnets del
av det ekonomiska biståndet. Hur mycket de unga får tjäna utan att biståndet
minskas varierar dock mellan kommunerna från 3 200 kronor till 11 200
kronor. 16 kommuner har istället en tidsgräns för hur länge en ungdom kan
arbeta innan inkomsterna reducerar familjens ekonomiska bistånd, exempelvis fyra veckor i en kommun, i en annan åtta veckor. I tolv kommuner görs
helt individuella bedömningar. De åtta kommuner som deltog i arbetsgruppens diskussionsdag hade som regel att ungdomar får behålla inkomsterna
från feriearbete utan att det påverkar familjens socialbidrag. Beloppen låg i
regel omkring den ersättningsnivå som gäller för feriepraktik i kommunen,
cirka 4 000 kronor. Det finns således skillnader mellan kommunerna hur
man tar hänsyn till ungdomars ferieinkomster vid beräkningen av ekonomiskt bistånd.
I prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag m m, förs ett resonemang om hur
socialtjänsten ska se på pengar som barn tjänar under ferier. I vilken utsträckning ska barn i familjer som lever på ekonomiskt bistånd ha möjlighet
att liksom sina kamrater tjäna extra pengar? I propositionen konstateras att
detta svårligen kan regleras i lag utan att rucka på hela konstruktionen av det
ekonomiska biståndet. I propositionen framhålls vidare att en individuell
bedömning ska göras men också att varje kommun har möjlighet att besluta
vilken policy som ska tillämpas.
Enligt Socialstyrelsens Allmänna råd om försörjningsstöd bör en ungdom
alltid få disponera en viss del av sin inkomst för egen del utan att det minskar familjens ekonomiska bistånd. Särskilt gäller detta ungdomars ferieinkomster.
98
Rädda Barnen (2002a).
42
Avslutning
Sedan barnkonventionen kom till för drygt tio år sedan har dess betydelse
förstärkts och frågor om barns villkor och rättigheter alltmer kommit i
blickpunkten. Från en tidigare fokusering på förändringar i lagstiftningen
har det utvecklats en insikt om att barnkonventionen också i praktiken måste
genomsyra alla nivåer i samhället99. Denna rapport utgör ett försök att, utifrån lagstiftning, förarbeten, barnkonventionen, erfarenheter från handläggning av ekonomiskt bistånd etc. konkretisera vad ett barnperspektiv kan
innebära för handläggningen av ekonomiskt bistånd. Den är tänkt att kunna
användas av kommuner som är i färd med att utveckla barnperspektivet i
handläggningen liksom som stöd för länsstyrelsernas tillsyn.
Bland dem som arbetar med denna typ av utvecklingsarbete kan finnas ett
behov av stöd, t.ex. en modell eller en metod som kan användas i arbetet. I
denna rapport har inte någon sådan modell eller metod presenterats. Däremot har några viktiga avgränsningar gjorts och ett antal faktorer förts fram
som viktiga för att kunna ha ett barnperspektiv i handläggningen. Förhoppningen är att rapporten ska kunna utgöra en bra grund för att utveckla perspektivet i kommunerna utifrån de lokala förutsättningarna, där användbara
metoder och verktyg kan utvecklas och i bästa fall spridas vidare till andra
kommuner.
Socialstyrelsen och länsstyrelserna kommer även fortsättningsvis att följa
kommunernas arbete med barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt
bistånd. Som resultaten från länsstyrelsernas tillsyn och Socialstyrelsens
uppföljningar visat, behöver barnperspektivet generellt utvecklas för att intentionerna i lagen ska uppfyllas. Länsstyrelserna kommer genom sin tillsyn, både i form av granskningar av barnperspektivet och genom den kontinuerliga dialog som förs med kommunerna, att följa och stimulera utvecklingen. Rapporten kommer att utgöra ett stöd i detta arbete.
99
Barnombudsmannen (2001b).
43
44
Litteratur
Barnombudsmannen (2001a). Barnets bästa – från vision till verklighet.
Barnombudsmannen (2001b). Med barnkonventionen som karta och
kompass i kommuner och landsting.
Bergstrand, Lars (1998). Barnens villkor i socialbidragshushållen. Hur påverkas barnen av familjens ekonomiska situation i hushåll som långvarigt
uppburit socialbidrag? Jönköpings kommun, Socialförvaltningen.
Bremberg, Sven (1998). Bättre hälsa för barn och ungdom. En strategi för
de sämst ställda. Folkhälsoinstitutet, Rapport 1998:38.
Brottsförebyggande rådet, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse
(2002). Unga lagöverträdare. Uppföljning av överlämnande till vård inom
socialtjänsten samt sluten ungdomsvård.
Duncan, Greg & Brooks-Gunn, Jeanette (1997). Consequences of growing
up poor. Russel Sage Foundation.
Halleröd, Björn (1991). Den svenska fattigdomen. En studie av fattigdom
och socialbidragstagande. Avhandling.
Halleröd, Björn (2000). Socialbidragstagande och fattigdom. I: Socialbidrag
i forskning och praktik. Puide, Annika (red.). Centrum för utvärdering av
socialt arbete, Socialstyrelsen. Gothia.
Halleröd, Björn (2002). Fattigdom nu och då, här och där. I: Fattigdom i
välfärdsstaten. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (2002).
Hjort, Torbjörn & Salonen, Tapio (2000) Knapphetens boningar. Om fattiga
barnfamiljers boende och ekonomi. Meddelanden från Socialhögskolan
2000:8. Lunds universitet.
Jonasson, Ingrid (1996). Långvariga socialbidragstagare. Institutionen för
socialt arbete, Stockholms universitet.
Jönsson, Leif R. (2001). Arbetslöshet och familjerelationer. Socialvetenskaplig tidskrift, årgång 8, nr 3.
Konsumentverket (2002). Merkostnad för livsmedel vid sju specialkoster
2002. Rapport 2002:5. www.mat.konsumentverket.se/Documents/rapporter/
2002/2002_05.pdf
Lagerberg, Dagmar & Sundelin, Claes (2000). Risk och prognos i socialt
arbete. Gothia och Centrum för utvärdering av socialt arbete, Socialstyrelsen.
Lundberg, Olle (1990). Den ojämlika hälsan. Om klass- och könsskillnader i
sjuklighet. Avhandling. Stockholms universitet, Sociologiska institutionen.
Institutet för social forskning 11.
45
Lundström, Tommy & Wiklund, Stefan (2000). Att växa upp i familjer med
långvarigt försörjningsstöd. En forskningsöversikt om barns uppväxtvillkor
i familjer med socialbidrag och små ekonomiska resurser. Stockholms stad
och Stockholms universitet. FoU-rapport 2000:3.
Länsstyrelsen Gotlands län (1998). Barnperspektivet vid handläggning av
ekonomiskt bistånd i Gotlands län.
Länsstyrelsen Gävleborg (1998). Barnperspektivet i socialbidragsärenden.
En kartläggning i tre kommuner i Gävleborgs län. Rapport 1998:2.
Länsstyrelsen Halland (1999). Barnperspektivet i ekonomiska biståndsärenden.
Länsstyrelsen Jämtlands län (2001). Barns bästa och barnperspektiv i socialbidragshandläggningen.
Länsstyrelsen Jönköpings län (2001). Barnen leker i väntrummet. Kommunernas tillämpning av barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt
bistånd.
Länsstyrelsen Kronoberg (2001) Beaktas barnets bästa? Rapport från tillsyn
av barnets bästa och försörjningsstödet. 2001:25.
Länsstyrelsen Västernorrlands län (1998). Barnperspektivet i arbetet med
familjer som behöver ekonomiskt stöd. Rapport 1998:7.
Länsstyrelsen Stockholms län (2001). Tillsyn över socialtjänsten − Individoch familjeomsorg 2000. Rapport 2001:09.
Länsstyrelsen Uppsala län (2001). Barnperspektivet i kommunernas riktlinjer för försörjningsstöd och bistånd i annan form. Länsstyrelsens meddelandeserie 2001:3.
Länsstyrelsen Västra Götaland (2001). Barnperspektivet i långvariga socialbidragsärenden. Länsstyrelsens granskning i sex kommuner.
Länsstyrelsen Västra Götaland (2002). Barnperspektivet i avhysningsärenden. 2002:25.
Länsstyrelsen Örebro län (1998). Barnperspektivet i socialbidragsärenden.
1998:39.
Martinsson, Boel & Häggström, Marie (2000). Slutrapport Hyresskuldsprojektet. ProAros, Västerås Stad.
Näsman, Elisabet & von Gerber, Christina (1996). Mamma pappa utan jobb.
Rädda Barnen.
Paulsson, Karin & Fasth, Åsa (1999). Man måste alltid slåss på byråkraternas planhalva. Livsvillkorsprojektet – en studie av livsvillkoren för familjer
med barn med rörelsehinder. Riksförbundet för rörelsehindrade barn och
ungdomar (RBU).
Prop. 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen.
Prop. 1997/98:182. Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets
rättigheter i Sverige.
46
Prop. 2000/01:80. Ny socialtjänstlag m. m.
Regeringens skrivelse 1999/2000:137. Barn här och nu. Redogörelse för
barnpolitiken i Sverige med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets
rättigheter.
Rädda Barnen (2002a). Sommarjobb och socialbidrag. En kartläggning av
kommunernas regler.
Rädda Barnen (2002b). Barns ekonomiska utsatthet 2000. Salonen, Tapio.
Sandholm, Lennart (1999). Kvalitetsstyrning med totalkvalitet. Verksamhetsutveckling med fokus på totalkvalitet. Studentlitteratur.
Socialstyrelsen (1996). Barn i fokus. Slutrapport. SoS-rapport 1996:19.
Socialstyrelsen (1997). Socialbidrag på ändrade villkor. Socialstyrelsens
aktiva uppföljning.
Socialstyrelsen (1998a). Biståndsbedömning efter socialtjänstlagens reformering 1998 – 2 delstudier. Uppföljning och utvärdering 2001.
Socialstyrelsen (1998b). Allmänna råd om försörjningsstöd. SOSFS
1998:11.
Socialstyrelsen (1998c). Individ och familjeomsorgens arbete med ungdomar. SoS-rapport 1998:5.
Socialstyrelsen (1999a). Sammanställning av fyra länsstyrelserapporter om
barnperspektivet i socialbidragsärenden 1999-06-30. Följande länsstyrelser
ingick i granskningen: Gävleborg, Gotland, Örebro och Västernorrland.
Opublicerat material.
Socialstyrelsen (1999b). Långvarigt socialbidragstagande under 1990-talet.
Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:5.
Socialstyrelsen (1999c). Psykisk hälsa hos flykting- och invandrarbarn. En
litteraturöversikt.
Socialstyrelsen (2000). Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem
inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg, SOSFS 2000:15.
Socialstyrelsen (2001a). Social rapport 2001.
Socialstyrelsen (2001b). Folkhälsorapport 2001.
Socialstyrelsen (2002). Barnperspektivet i långvariga socialbidragsärenden.
Diskussion 21 februari 2002 med representanter från åtta kommuner, barnombudsmannen, länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Opublicerat material.
Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2000). Nationellt program för tillsyn över
socialtjänst. Ett förslag till utvecklad samverkan mellan Socialstyrelsen och
länsstyrelserna för att stärka tillsynen. www.sos.se/FULLTEXT/0077045/0077-045.pdf
Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2002). Social tillsyn 2001. Resultat av
länsstyrelsernas tillsyn.
47
SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från Socialtjänstutredningen.
SOU 1999:137. Hälsa på lika villkor/andra steget mot nationella folkhälsomål. Delbetänkande från Nationella Folkhälsokommittén.
SOU 2001:18. Barn och misshandel. En rapport om kroppslig bestraffning
och annan misshandel i Sverige i slutet av 1900-talet. Rapport från Kommittén mot barnmisshandel.
SOU 2001:54. Ofärd i välfärden. Forskarantologi från kommittén Välfärdsbokslut.
SOU 2001:55. Barns och ungdomars välfärd. Kommittén Välfärdsbokslut.
SOU 2001:79. Välfärdsbokslut för 1990-talet. Slutbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut.
Starrin, Bengt (1997). Arbetslösheten, familjen, barnen och skolan. I: Hagqvist, C. & Starrin, B. När krisen slår mot de unga. Om uppväxtvillkor i 90talets Sverige. Gothia förlag.
Starrin, Bengt & Kalander-Blomqvist, Marina (2001). ”Det är den där
skammen…skammen att inte klara sig själv”. En studie om socialbidragstagares ekonomiska, sociala och hälsomässiga förhållande. Karlstads universitet. Institutionen för samhällsvetenskap. Arbetsrapport nr 4.
Statistiska centralbyrån (1991). Livsförloppsanalys: bakgrundsmateriel från
demografiska funktionen. 1991:2.
Stenberg, Sten-Åke & Hård af Segerstad, Carl (1997). Det sociala arbetet i
ny belysning − socialbidrag och försörjningsvillkor. Socialvetenskaplig tidskrift, årgång 4, nr 3.
Strand, M (1998). Den ekonomiska situationens betydelse för de arbetslösas
psykiska välmående. I: Palme, Joakim & Stenberg, Sten-Åke (red.). Arbetslöshet och välfärd. Välfärdsprojektet.
48
Bilaga 1
Bilagor
Fallbeskrivningar
Nedan presenteras fyra exempel på familjer med olika men inte ovanliga
problem som handläggare av ekonomiskt bistånd kan möta. Familjerna är
fiktiva, men deras problem är tagna ur verkligheten. Familjerna antas handläggas på ekonomisektionen eller motsvarande och är inte föremål för barnavårdsutredning eller någon behandlingsinsats. De beskrivna familjerna
kan användas som typfall att diskutera vid utbildnings- eller handledningstillfällen inom socialtjänsten. En förutsättning för att diskussionen ska bli
mångsidig är bl.a. att deltagarna har läst barnkonventionen (valda delar av
konventionen finns i bilaga 2) och känner till de fyra grundprinciperna. Dessa är i korthet:
•
Alla barn har samma rättigheter och lika värde. Ingen får diskrimineras.
(Artikel 2)
•
Barnets bästa ska alltid komma i främsta rummet. (Artikel 3) Jfr 1 Kap.
3 § SoL.
•
Varje barn har rätt till liv och utveckling. (Artikel 6) Jfr 5 Kap. 1 § SoL.
•
Barnet har rätt att få uttrycka sina åsikter i frågor som berör det. (Artikel
12) Jfr. 11 Kap. 10 § SoL.
Även andra artiklar i konventionen kan i olika grad vara till vägledning vid
bedömningen av ett barnperspektiv. Se t.ex. artikel 27 där det står att barn
har rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets utveckling och att
föräldrarna har rätt till bistånd om de inte själva kan säkerställa barnets levnadsvillkor. Vidare artikel 31 där man bl.a. tillerkänner barnet rätt till fritid
och rekreation och deltagande i kulturell och konstnärlig verksamhet.
Nedanstående frågor kan, med ledning av bl.a. socialtjänstlagen och
barnkonventionen, vara en hjälp i analysen av vad ett barnperspektiv kan
vara och hur det kan hållas levande i det löpande arbetet med familjer med
långvarigt ekonomiskt bistånd. Som tidigare sagts antas familjerna enbart
vara aktuella på ekonomisektionen eller motsvarande.
1. Hur kan barnkonventionen tillämpas i behovsbedömningen i fallbeskrivningarna?
2. Behöver en barnavårdsutredning aktualiseras i någon av fallbeskrivningarna?
3. På vilket sätt beaktas barnperspektivet i kommunens riktlinjer för socialtjänstens arbete med ekonomiskt bistånd?
49
4. Vilken yrkesmässig kompetens behövs för att ha ett barnperspektiv i
handläggningen av ekonomiskt bistånd och hur vidmakthålls och utvecklas denna kompetens?
5. Hur kan du konkret beakta barnperspektivet i de enskilda ärendena?
6. Vilka möjligheter eller hinder ger delegationsordningen?
7. Finns stöd, hjälpmedel eller rutiner för att uppmärksamma barnen och
för att dokumentera barnperspektiv?
8. Vem/vilka kan du ytterligare samarbeta med i respektive ärende?
Fall 1
En ensamstående mamma trettio år med två barn, en pojke sju år och en
flicka tio år. Mamman är arbetslös och har en ofullständig gymnasieexamen
och lite tillfälliga jobb som meriter. Mamman har haft ekonomiskt bistånd
löpande i ett och ett halvt år. Familjen bor i en trerummare och det finns en
pappa någonstans. Familjen har ingen övrig släkt på nära håll och inget stabilt nätverk. Mamman kan beskrivas som oföretagsam och verkar ha accepterat att hämta biståndet som lön varje månad. En kontorist (s.k. SOFThandläggare) handlägger familjen.
Fall 2
Två vuxna med två gemensamma barn, en pojke på tre år och en flicka på
ett år. Mamman har två barn till som bor i familjen, två flickor sju och nio
år. Pappan har en trettonårig dotter som är umgängesbarn. Familjen har haft
kompletterande bistånd i nästan två år. Mannen är lågutbildad och lågavlönad. Han har också ett arbetshinder. Kvinnan saknar egentlig utbildning
efter grundskolan och är nu mammaledig. Familjen framställer om extra
matpengar flera gånger varje månad. Ett av barnen har diabetes och det innebär en del återkommande läkar- och medicinkostnader.
Fall 3
Två vuxna med två tonårspojkar. Mannen är förtidspensionär och kvinnan
har ett låglönearbete inom hemtjänsten. Det har framkommit vissa tecken på
att pojkarna har någon form av skolproblem, någon formell anmälan finns
emellertid inte. Kvinnan sköter kontakterna utåt medan mannen glider undan och har t.ex. inte varit hemma vid de aviserade hembesök som gjorts.
Familjen har inte ekonomiskt bistånd i vanliga fall och de hör inte av sig så
ofta, men det uppstår ibland akuta nödsituationer och då hör kvinnan av sig.
Nu har de en hyresskuld, den är inte så stor men det är fjärde gången. Eftersom familjen fått hjälp med hyresskuld tre gånger så går numera bostadsbidraget direkt till värden. I förra kommunen blev familjen vräkt. Det är tre år
sedan. Det är ovisst om de nu får bo kvar ens om skulden betalas, men det
finns ett visst förhandlingsutrymme med hyresvärden.
Fall 4
Familj med flyktingbakgrund som har ekonomiskt bistånd löpande sedan ett
och ett halvt år. Familjen består av två vuxna och fem barn i åldrarna 2−14
50
år. Tre flickor och två äldre pojkar. En äldre nära släkting kom nyligen från
hemlandet och flyttade in i familjens trerummare. Mannen går på AMI och
har utbildningsbidrag. Kvinnan sköter familjen och lönearbetar inte. Föräldrarna talar dålig svenska. Den äldste sonen för ofta familjens talan hos socialtjänsten. Mannen har en akademisk utbildning från sitt hemland som inte
är ekvivalerad (bedömd). Familjen har mycket läkarkontakter och mannen
har en psykiatrisk diagnos. De kommer troligen inte att bli självförsörjande
inom de närmaste åren.
51
Bilaga 2
FN:s konvention om barnets rättigheter
− relevanta artiklar
Artikel 1
I denna konvention avses med barn varje människa under 18 år, om inte
barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet.
Artikel 2
1. Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad
av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras,
hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella,
etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i
övrigt.
2. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa
att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på
grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning,
verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.
Artikel 3
1. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter
eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.
2. Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan
omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter
och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra
personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta
alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder.
3. Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga
myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal, och lämplighet samt behörig tillsyn.
Artikel 4
Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa
och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna
konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall
konventionsstaterna vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av
sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt
samarbete.
Artikel 6
1. Konventionsstaterna erkänner att varje barn har en inneboende rätt till
livet.
2. Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling.
52
Artikel 9
1. Konventionsstaterna skall säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga
förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa.
Ett sådant beslut kan vara nödvändigt i ett särskilt fall, t.ex. vid övergrepp
mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever
åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort.
2. Vid förfaranden enligt punkt 1 i denna artikel skall alla berörda parter
beredas möjlighet att delta i förfarandet och att lägga fram sina synpunkter.
3. Konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från
den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt
förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.
4. Då ett sådant åtskiljande är följden av åtgärder som en konventionsstat
tagit initiativet till, t.ex. frihetsberövande, fängslande, utvisning, förvisning
eller dödsfall (innefattande dödsfall oavsett orsak medan personen är frihetsberövad) gentemot den ena av eller båda föräldrarna eller barnet, skall
den konventionsstaten på begäran ge föräldrarna, barnet eller om så är
lämpligt, någon annan medlem av familjen de väsentliga upplysningarna om
den/de frånvarande familjemedlemmarnas vistelseort, såvida inte lämnandet
av upplysningarna skulle vara till skada för barnet. Konventionsstaterna
skall vidare säkerställa att framställandet av en sådan begäran inte i sig medför negativa följder för den/de personer som berörs.
Artikel 12
1. Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda
egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid
barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och
mognad.
2. För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt
som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler, i alla
domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet.
Artikel 18.
1. Konventionsstaterna skall göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av
principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran
och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har
huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa skall för
dem komma i främsta rummet.
2. För att garantera och främja de rättigheter som anges i denna konvention
skall konventionsstaterna ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och skall säkerställa
utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn.
3. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa
att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg
som de är berättigade till.
53
Artikel 23
1. Konventionsstaterna erkänner att ett barn med fysiskt eller psykiskt handikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som
säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva
deltagande i samhället.
2. Konventionsstaterna erkänner det handikappade barnets rätt till särskild
omvårdnad och skall, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och
säkerställa att det berättigade barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får ansökt bistånd som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och
föräldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om
barnet.
3. Med hänsyn till att ett handikappat barn har särskilda behov skall det bistånd som lämnas enligt punkt 2 i denna artikel vara kostnadsfritt, då så är
möjligt, med beaktande av föräldrarnas ekonomiska tillgångar eller ekonomiska tillgångarna hos andra som tar hand om barnet och skall syfta till att
säkerställa att det handikappade barnet har effektiv tillgång till och erhåller
undervisning och utbildning, hälso- och sjukvård, habilitering, förberedelser
för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling, innefattande dess kulturella och andliga utveckling.
4. Konventionsstaterna skall i en anda av internationellt samarbete främja
utbyte av lämplig information på området för förebyggande hälsovård och
medicinsk, psykologisk och funktionell behandling av handikappade barn,
innefattande spridning av och tillgång till information om habiliteringsmetoder, skol- och yrkesutbildning, i syfte att göra det möjligt för konventionsstater att förbättra sina möjligheter och kunskaper och vidga sin erfarenhet
på dessa områden. Särskild hänsyn skall härvid tas till utvecklingsländernas
behov.
Artikel 24
1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga
hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering. Konventionsstaterna skall
sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till
sådan hälso- och sjukvård.
2. Konventionsstaterna skall sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt
och skall särskilt vidta lämpliga åtgärder för att,
(a) minska spädbarns- och barnadödligheten;
(b) säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig sjukvård och hälsovård
med tonvikt på utveckling av primärhälsovården;
(c) bekämpa sjukdom och undernäring, däri inbegripet åtgärder inom ramen
för primärhälsovården, genom bl.a. utnyttjande av lätt tillgänglig teknik och
genom att tillhandahålla näringsrika livsmedel i tillräcklig omfattning och
rent dricksvatten, med beaktande av de faror och risker som miljöförstöring
innebär;
(d) säkerställa tillfredsställande hälsovård för mödrar före och efter förlossningen;
(e) säkerställa att alla grupper i samhället, särskilt föräldrar och barn, får
information om och har tillgång till undervisning om barnhälsovård och
näringslära, fördelarna med amning, hygien och ren miljö och förebyggande
54
av olycksfall samt får stöd vid användning av sådana grundläggande kunskaper:
(f) utveckla förebyggande hälsovård, föräldrarådgivning samt undervisning
om och hjälp i familjeplaneringsfrågor.
3. Konventionsstaterna skall vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i
syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa.
4. Konventionsstaterna åtar sig att främja och uppmuntra internationellt
samarbete i syfte att gradvis uppnå det fulla förverkligandet av den rätt som
erkänns i denna artikel. Särskild hänsyn skall härvid tas till utvecklingsländernas behov.
Artikel 27
1. Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala
utveckling.
2. Föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin
förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de
levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling.
3. Konventionsstaterna skall i enlighet med nationella förhållanden och
inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar
och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och skall vid
behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i
fråga om mat, kläder, och bostäder.
4. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa
indrivning av underhåll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom konventionsstaten och från utlandet. Särskilt i de fall då den person som har det ekonomiska ansvaret för barnet bor i
en annan stat än barnet skall konventionsstaterna främja såväl anslutning till
internationella överenskommelser eller ingående av sådana överenskommelser som upprättande av andra lämpliga arrangemang.
Artikel 31
1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till vila och fritid, till lek och
rekreation anpassad till barnets ålder samt rätt att fritt delta i det kulturella
och konstnärliga livet.
2. Konventionsstaterna skall respektera och främja barnets rätt att till fullo
delta i det kulturella och konstnärliga livet och skall uppmuntra tillhandahållandet av lämpliga och lika möjligheter för kulturell och konstnärlig
verksamhet samt för rekreations- och fritidsverksamhet.
55
Bilaga 3
Sammanfattning av diskussion
med åtta kommuner
Åtta kommuner bjöds in till en diskussion med arbetsgruppen (21 februari
2002) för att belysa barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd100. Diskussionen var tänkt att tjäna som underlag för att utarbeta en
rapport som fokuserar på barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt
bistånd.
Ingen av de i diskussionen deltagande kommunerna har några särskilda
rutiner för arbetet med familjer som under längre tid erhåller ekonomiskt
bistånd. I flera av kommunerna pågår dock diskussioner om hur man i
handläggningen mer strukturerat ska lyfta fram barnperspektivet. Flera
kommuners erfarenheter är att det är en process som tar tid om man vill få in
ett barnperspektiv i handläggningen på ett mer systematiskt sätt. Det krävs
också att perspektivet aktivt hålls levande, t.ex. genom återkommande diskussioner i arbetslaget. Stöd från ledningen anses också vara en viktig förutsättning.
Huruvida barnperspektivet innebär att man också ska prata med barnen
diskuterades. Syftet måste då vara tydligt. Det kan antingen vara en del i
beslutsunderlaget eller en avlastning för barnen att berätta hur de har det och
om sin eventuella oro. En synpunkt som fördes fram var att det finns en risk
att samtalen väcker förhoppningar om insatser som inte kan infrias.
När det gäller s.k. barnkonsekvensanalyser sades att det behövs en diskussion om i vilken typ av beslut eller situation som sådana ska göras, eftersom det inte kan vara relevant att göra det inför varje beslut som fattas. Det
påtalades också att barnperspektivet inte automatiskt innebär att man beviljar allt för att det finns barn i familjen. Vidare diskuterades vad som är skälig levnadsnivå och hur bedömningar ska göras i ett snabbt föränderligt
samhälle − ska alla barn t.ex. ha tillgång till datorer och mobiltelefoner?
Exempel på metoder i arbetet med ett barnperspektiv som gavs av kommunerna var att man i utredningsmallar lagt in påminnelsetexter om barnperspektivet. Vidare nämndes familjerådslag och nätverksmöten som metoder. Samverkan med andra instanser skedde bland annat genom trepartssamtal.
Det framkom att det är en hög andel familjer med utländsk bakgrund
bland dem som under lång tid uppbär ekonomiskt bistånd. Detta överensstämmer också med den officiella statistiken. Att det ser ut så bör komma
fram i den planerade rapporten.
100
Följande kommuner/stadsdelar deltog i diskussionen: Botkyrka, Östermalm (Stockholm), Centrala staden (Malmö), Gunnared (Göteborg), Eskilstuna, Gotland, Lidköping och
Åre.
56
Bilaga 4
Statistik över barn i familjer med långvarigt
ekonomiskt bistånd
Antal
45 000
40 000
35 000
Samtliga
30 000
Exkl.
flyktingar
25 000
20 000
Utrikesfödda,
exkl.
flyktingar
15 000
10 000
5 000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
År
Diagram 4. Långvariga biståndshushåll med barn.
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd
Ensamst. män (60 %)
Ensamst. kvinnor (61 %)
Gifta/samboende par med
barn (94 %)
Totalt (79 %)
0
1
2
3
4
5
Andel i %
Diagram 5. Andel hushåll i befolkningen som var långvariga biståndshushushåll med barn efter hushållstyp 2001 (andel hushåll i hushållstypen som
är utrikesfödda inom parentes).
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd.
57
6
7
Antal barn
9–
8
7
6
Utrikesfödda
5
Svenskfödda
4
3
2
1
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
Antal hushåll
Diagram 6. Långvariga biståndshushåll med barn fördelade efter antal barn
2001.
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd
Kommun
Malmö (94 %)
Landskrona (93 %)
Göteborg (87 %)
Stockholm (90 %)
Helsingborg (89 %)
Västerås (84 %)
Örebro (90 %)
Norrköping (86 %)
Trelleborg (88 %)
Borlänge (76 %)
Övriga riket (77 %)
0
2
4
6
8
10
12
14
Andel i procent
Diagram 7. Andel barn 0–18 år i långvariga biståndshushåll med barn i de
kommuner där andelen är störst 2001 (andel långvariga biståndsmottagare
i kommunen som är utrikesfödda inom parentes).
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd
58
16
18
Hushållstyp
Gifta/samboende med barn
Ensamst. kvinnor med barn
Ensamst. män med barn
0
5
10
15
20
25
Andel i procent
30
35
Diagram 8. Andel långvariga biståndshushåll med barn där föräldrarna var
arbetslösa utan ersättning efter hushållstyp 2001.
Källa: Registret över ekonomiskt bistånd.
59
40
45
